III SAB/Wr 11/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi O. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] marca 2018r., O. K. (dalej: skarżąca, strona, cudzoziemka) wystąpiła do Wojewody D. (dalej też: organ) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu pobytu z obywatelem RP. Pismem z [...] listopada 2018 pełnomocnik strony złożył ponaglenie, zarzucając organowi bierność, przewlekłość w prowadzeniu postepowania, niedochowanie terminów procesowych załatwienia sprawy i przewlekłość postępowania. Ponaglenie organ przekazał Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W. pismem z [...] listopada 2018 r. Również pismem z [...] listopada 2018 r. organ poinformował stronę o toczącym się postępowaniu i wskazał przewidywany termin zakończenia postępowania na [...] lutego 2019 r. oraz wezwał do uzupełnienia brakującej dokumentacji – przedłożenia aktu małżeństwa. W tym samym dniu organ wystąpił też do Komendanta Oddziału Straży Granicznej w K., Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. oraz Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wydziału Zamiejscowego we W. celem zaopiniowania wniosku, a także zwrócił się do Straży Granicznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w celu weryfikacji, czy związek skarżącej z Obywatelem RP nie został zawarty dla obejścia przepisów prawa. Strona uzupełniła materiał dowodowy w sprawie [...] grudnia 2018 r. Pismem z [...] grudnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji we W. przesłał organowi wyniki dokonanych sprawdzeń. Strona, działając przez pełnomocnika, pismem z [...] listopada 2018 r. wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D.. Pełnomocnik skarżącej wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 14 000 zł, zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. Zarzucił naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. t.j. 2018 r., poz. 2096 ze zm.)- dalej: k.p.a. W uzasadnieniu podniosła, że w 2 rozpoznawanej sprawie niewydanie decyzje przez 7 miesięcy nie znajdowało żadnego uzasadnienia i świadczy o opieszałym, niesprawnym i nieskutecznym prowadzeniu postepowania oraz braku staranności organu w takim zorganizowaniu czynności, które umożliwi zakończenie tego postępowania w rozsądnym terminie. Stwierdziła, że naruszenie norm prawnych dotyczących terminów podważa zasadę zaufania do organów państwa oraz narażą stronę na wielomiesięczne oczekiwanie na decyzję, przez który to czas nie może ona podjąć pracy. Takie oczywiste naruszenie przez organ przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw stanowi o tym, że naruszenie to miało charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłaty grzywny lub kwoty pieniężnej ma prowadzić do zdyscyplinowania organu oraz zrekompensować stronie naruszenie jej praw w postepowaniu administracyjnym. Podkreśliła, że nie ma możliwości podjęcia pracy w oparciu o zezwolenie na pobyt czasowy w celu połączenia z rodziną, a stan niepewności co do terminu i sposobu załatwienia sprawy negatywnie wpływa na atmosferę w jej rodzinie i uzasadnia przyznanie jej wnioskowanej kwoty 14 000 zł. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że wnioski wpływające do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców rozpatrywane są według kolejności wpływu i to ona przesądza o terminie ich rozpoznania. Wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Urzędu W. ale był skutkiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością jednoczesnego procedowania w wielu sprawach w warunkach znacznego odpływu pracowników. Organ wywodził, że z uwagi na sytuację związaną z ilością rozpatrywanych wniosków, kadrą zajmującą się sprawami oraz wdrażanymi zmianami organizacyjnymi, uchybienia postępowania w przedmiocie wniosku złożonego przez skarżącą nie miały charakteru rażącego. Wojewoda D. sprzeciwia się wobec powyższego żądaniu zasądzenia na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej i powołując się m.in. na wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla, że suma pieniężna może być na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. (Dz.U z 2018 , poz.1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a przyznana tylko w sytuacji, gdy przyznanie to jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność tj. zwalczania bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej: p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą D., toczyło się na podstawie przepisów k.p.a. , stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zarówno zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a., jak i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we W. w sprawie o sygn. akt [...] oraz o sygn. akt [...], i sygn. [...]). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w K. z dnia {...] stycznia 2017 r., sygn. akt [...]). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek skarżącej, wpłynął do organu w dniu [...] marca 2018 r. Od tego czasu do momentu wezwania strony do uzupełnienia dokumentacji i wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy t. do [...] listopada 2018 r. Wojewoda D. nie podjął żadnych czynności w sprawie. Działania z [...] listopada 2018 r. zostały podjęte dopiero po wniesieniu przez stronę ponaglenia [...] listopada 2018. Jak więc wynika z bezspornie z akt sprawy, organ od [...] marca 2018 r. do [...] listopada 2018 tj. przez 8 miesięcy w ogóle nie zajmował się sprawą skarżącej, nie dopełniając w tym czasie nawet obowiązku poinformowania strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazania nowego terminu zakończenia postepowania. Rezultatem opieszałości organu było również przystąpienie do czynności wyjaśniających z udziałem wskazanych służb dopiero [...] listopada 2018 r., skutkujące kolejnym oczekiwaniem na zwrotne informacje. Również termin dodatkowy w trybie art. 36 wyznaczono z data odległą o 3 miesiące, a więc przekraczającą terminy wskazane w art. 35 k.p.a. Zdaniem Sądu nie ma zatem wątpliwości, że na już na dzień wniesienia skargi organ działał przewlekle, nie podejmując żadnych czynności w sprawie po złożeniu przez skarżącego wniosku. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do zwłoki przyczyniła się sama strona. Odnosząc się do pozostałych argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Biorąc pod uwagę postawę organu, który przez 8 miesięcy nie przystąpił nawet do czynności wstępnych związanych z rozpoznaniem wniosku, a pierwsze czynności w sprawie podjął dopiero po interwencji skarżącego, Sąd stwierdza, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ w miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt II wyroku. W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał Wojewodę D. do załatwienia sprawy, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (w pkt III wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest niewątpliwie szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie za naruszenie jej praw w postępowaniu, przede wszystkim w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości – które niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do legalności pobytu. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter bezczynności i przewlekłości postępowania jako przesłankę przyznania stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej (3 000 zł) na podstawie powyższego przepisu. W ramach przysługujących kompetencji i z uwagi na obiektywne trudności w sprawnym załatwianiu wniosków cudzoziemców, związane z dużym napływem tychże wniosków i brakiem wystarczającego zaplecza kadrowego, Sąd postanowił również odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 i § 1a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).