III SAB/Wr 110/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Magdalena Jankowska-Szostak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A.T. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda D.dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną [...] ([...]) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący A. T. zaskarżył bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w sprawie z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, złożonego [...] marca 2018 r. Zarzucił naruszenie art. 210 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 12 § 1 k.p.a poprzez niezachowanie trzymiesięcznego terminu na załatwienie sprawy, art. 32 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a poprzez pominięcie ustanowionego w sprawie pełnomocnika, art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a poprzez niepoinformowanie ustanowionego w sprawie pełnomocnika o niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodaniu przyczyn, art. 37 § 4 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez przekazanie złożonego ponaglenia organowi wyższej instancji z przekroczeniem 7-dniowego terminu, a nadto art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a, art. 61 w zw. z art. 8, 9 i 10 § 1, art. 73 w zw. z art. 10 k.p.a, art. 74 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a., art. 108 ustawy o cudzoziemcach oraz załącznika do ustawy o opłacie skarbowej w części III w ust. 3 w kolumnie 4 pkt 3 poprzez jego niezastosowanie. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium Polski (art. 149 § 1 p.p.s.a.); 2) stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.); 3) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi (art. 149 § 2 p.p.s.a) ; 4) przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 4000 zł. (na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.); 5) wymierzenie organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.); 6) zasądzenie kosztów. Uzasadniał, że [...] marca 2018 r. skierował do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. Dopiero [...] lipca 2018 r. wezwano go o uzupełnienie braków wniosku, przy czym organ nie zauważył, że pominął przy tej czynności ustanowionego już w sprawie pełnomocnika. Braki zostały uzupełnione w terminie. Ustanowiony w sprawie pełnomocnik wniósł [...] lipca 2018 r. ponaglenie, które zostało przekazane organowi II instancji z naruszeniem terminu. Kolejnym pismem z [...] października 2018 r. wezwano skarżącego o uzupełnienie dalszych braków wniosku, jednocześnie organ wystąpił do Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa z prośbą o przekazanie informacji na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia [...] grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.) i poinformowano skarżącego, że przewidywany termin załatwienia sprawy to [...] styczeń 2019 r. Decyzją z [...] lutego 2019 r. udzielono skarżącemu zezwolenia na pobyt stały. Skarżący podkreślił, że brak decyzji w sprawie pozbawiał go możliwości korzystania ze świadczeń na dzieci i utrudnia załatwienie spraw w organach. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenia lub odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej przywoływana w skrócie jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny czy Wojewoda pozostał bezczynny w niniejszym postępowaniu nie ma znaczenia wydana przez niego decyzja w sprawie skarżącej, którą Wojewoda wydał po wniesieniu skargi Sądu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mieliśmy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że - po wniosku strony z [...] marca 2018 r. - dopiero [...] lipca 2018 r. (a zatem po ponad 4 miesiącach od jego złożenia), Wojewoda wystosował pismo do strony, w którym wezwał o uzupełnienie braków wniosku. Mimo wniesienia przez stronę ponaglenia [...] lipca 2018 r. organ dopiero [...] października 2018 r. wystąpił do Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa z prośbą o przekazanie informacji na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2017 r. poz. 2206 ze zm.) i wezwał o uzupełnienie kolejnych braków wniosku, wskazując jednocześnie przewidywany termin załatwienia sprawy na [...] stycznia 2019 r., a więc po 10 miesiącach od złożenia wniosku. Wszystkie podjęte przez organ czynności nastąpiły zatem już po upływie terminów wyznaczonych przepisami art. 35 k.p.a. na załatwienie sprawy przez organ. Podkreślić należy, że czynności polegające na zwróceniu się do odpowiednich służb o przekazanie wymaganych przez ustawę o cudzoziemcach informacji nie mają charakteru złożonego. O ile czas oczekiwania na te informacje nie może obciążać Wojewody, to trzeba podkreślenia wymaga że niezałatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. nie można tłumaczyć koniecznością podjęcia szeregu czynności, skoro służby zostały wezwane o udzielenie informacji dopiero w październiku 2018 r. Nie bez znaczenia jest okoliczność, że odpowiedź od Komendanta Wojewoda otrzymał już [...] listopada 2018 r. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad czterech miesiącach od jego złożenia (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 k.p.a.), a następne czynności podejmuje w podobnych odstępach czasu. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, występowała bezczynność organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenie prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy. Podkreślenia wymaga, że aktywności organu nie przyspieszyło również ponaglenie. Zachowanie kłóci się oczywiście m.in. z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie - prawie rok - postępowanie, zakończone decyzją z [...] lutego 2019 r., Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z uwagi na załatwienie sprawy przez wydanie - już po złożeniu skargi - wnioskowanej przez skarżącej decyzji, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł , o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd – pomimo wniosku skarżącego - postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności (przewlekłości) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w tym zakresie Skargę oddalił. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III, IV, V sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).