III SAB/Wr 1116/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Sędziowie: Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Barbara Ciołek, Tomasz Świetlikowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi V. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wyrabiania karty pobytu I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania karty pobytu; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. V. D. (dalej: strona skarżąca) wniósł [...] września 2019 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w przedmiocie wyrabiania karty pobytu zgodnie z decyzją z [...] maja 2019 r. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 9, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. W konsekwencji wniósł o: 1. stwierdzenie przewlekłości w czynnościach organu skutkującej niewydaniem karty pobytu po decyzji, 2. stwierdzenie przez Sąd, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do dokonania czynności polegającej na wydaniu karty pobytu zgodnie z uzyskanym przez stronę skarżącą zezwoleniem na pobyt czasowy i pracę, 4. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 p.p.s.a. przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 złotych, 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 6. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że od momentu udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę minęły prawie trzy miesiące. W tym czasie organ nie powziął żadnych czynności zmierzających do wyrobienia karty pobytu, która powinna być wydana zgodnie z uzyskanym zezwoleniem. W piśmie przewodnim do decyzji organ wskazał, że możliwość odebrania karty pobytu powinna nastąpić w czasie około 4 tygodni. Organ nałożonego na samego siebie terminu nie dotrzymał. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej odrzucenie argumentując to nie wyczerpaniem przez stronę skarżącą przysługujących jej środków zaskarżenia. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej. Wojewoda wskazał, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, bowiem na tempo rozpoznawania spraw przez Wojewodę wpływ ma bardzo trudna sytuacja, związana z funkcjonowaniem urzędu, wynikająca z intensywnej fluktuacji pracowników, problemów kadrowych i dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu. Wojewoda stwierdził, że przyznanie skarżącej kwoty pieniężnej jest bezzasadne i jej wniosek powinien zostać oddalony. Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania administracyjnego wynika, iż w dniu [...] maja 2019 r. Wojewoda wydał decyzję, w której udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP uwzględniając jej wniosek z [...] marca 2017 r. Przedmiotowa decyzja została przesłana wraz z pismem przewodnim z dnia [...] czerwca 2019 r., w którym organ wezwał stronę skarżącą o dokonanie obowiązku meldunkowego i dostarczenie potwierdzenia zameldowania do Wojewody. W dalszej części pisma organ wyraźnie zaznaczył, że "w przypadku niedostarczenia w/w dokumentu w terminie 14 dni od dnia odebrania niniejszego pisma, karta pobytu zostanie wygenerowana bez adresu". Poinformował też, że osobiste odebranie karty pobytu będzie możliwe po upływie około 4 tygodni od dnia uzupełnienia w/w dokumentów. Następnie w dniu [...] września 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie, przekazane następnie w dniu [...] września 2019 r. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W dniu [...] września do organu wpłynęła skarga na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie wyrabiania karty pobytu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, że w aktach administracyjnych znajduje się ponaglenie z [...] września 2019 r., które wpłynęło do organu [...] września 2019 r., skarga w niniejszej sprawie wpłynęła do organu [...] września 2019 r. W związku z powyższym - w ocenie Sądu - strona skarżąca wypełniła dyspozycję wynikającą z art. 52 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Przepisy ustawy o cudzoziemcach regulujące wydanie karty pobytu nie regulują odmiennie niż K.p.a. czasu w jakim takie wydanie karty winno nastąpić. Z analizy akt administracyjnych wynika, że decyzją z [...] maja 2019 r. udzielono stronie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Należy zauważyć, że Wojewoda pismem datowanym na [...] czerwca 2019 r. poinformował skarżącą o możliwości odebrania karty pobytu, po upływie około czterech tygodni, pod warunkiem dostarczenia dowodu zameldowania. Jednocześnie organ poinformował, że niedostarczenie takiego dowodu w terminie 14 dni od doręczenia pisma skutkować będzie wygenerowaniem karty pobytu bez adresu. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. (data wpływu do organu [...] czerwca 2019 r.) strona skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o wydanie karty pobytu bez adresu zameldowania. W dniu [...] września 2019 r. karta pobytu dla skarżącego została zlecona do personalizacji. Dokument został spersonalizowany w dniu [...] września 2019 r. W ocenie Sądu skarżąca chcąc uzyskać kartę pobytu bez meldunku prawidłowo zastosowała się do pouczenia zawartego w piśmie z [...] czerwca 2019 r. Sąd zauważa, że w przypadku braku wpłynięcia potwierdzenia meldunku w wyznaczonym terminie 14 dni, organ po upływie tego terminu obowiązany był bez zbędnej zwłoki wygenerować kartę pobytu bez adresu, zgodnie z informacją zawartą w piśmie z [...] czerwca 2019 r. Jak wynika z odpowiedzi na skargę datowanej na [...] października 2019 r. karta pobytu została odebrana przez skarżącego w dniu [...] października 2019 r. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie, Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł (pkt I i II sentencji wyroku) o przewlekłości prowadzonego postępowania. Z uwagi na poinformowanie Sądu przez organ w odpowiedzi na skargę, że wygenerowana karta pobytu została już odebrana przez stronę skarżącą, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do jej wydania (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 złotych (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając karty pobytu mimo wydanej decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota w wysokości 10.000 złotych jest zbyt wygórowana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku.