III SAB/Wr 1121/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Z. W. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego M.C. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (jeden tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, małoletni Z. W., reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego M. C., zarzucił Wojewodzie D. bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W treści skargi wskazano, że skarżący, reprezentowany przez matkę, rozpoczął starania o uzyskanie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 24 stycznia 2019 r. Na skutek braku jakichkolwiek informacji w sprawie, w imieniu skarżącego, złożono kilka pism (które zdaniem strony należy zakwalifikować jako ponaglenia w rozumieniu art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) z prośbą o przyspieszenie sprawy. Pomimo licznych wniosków o rozpatrzenie sprawy oraz upływu ośmiu miesięcy od dnia złożenia wniosku, skarżący nie otrzymał żadnej decyzji w sprawie, jak również, informacji o etapie postępowania, jego wszczęciu lub przewidywanym terminie zakończenia. Podniesiono, że organ nie tylko nie zakończył sprawy w jednoznacznie określonych w k.p.a. terminach, ale i nie zrealizował ciążącego na nim na podstawie art. 36 k.p.a. obowiązku informacyjnego, zgodnie z którym, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zdaniem strony, opisany stan faktyczny wyczerpuje znamiona bezczynności, naruszając zasady z art. 8 i art. 12 k.p.a. Strona wyraziła również pogląd, że postępowanie organu stoi w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawa. Zwróciła uwagę, że bezczynność organu uniemożliwia normalne funkcjonowanie rodziny skarżącego, w szczególności, możliwość podróżowania, w tym także w celu odwiedzenia dalszej rodziny. Formułując zarzuty skargi strona skazała na naruszenie: art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a, art. 35 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody D. do rozpatrzenia wniosku strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł; 4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 5. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona podniosła, że zasądzenie dochodzonej kwoty stanowić będzie nie tylko pewnego rodzaju zadośćuczynienie i odszkodowanie, ale powinno również ograniczyć podobne sytuacje bezczynności organu w przyszłości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w sprawie nie było możliwe zakończenie postępowania z uwagi na fakt, że w toku pozostaje postępowanie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały jaki złożyła matka małoletniego wnioskodawcy – M. C. Wskazał również, że obecnie organ oczekuje na uzupełnienie materiału dowodowego, niezbędnego do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony. W ramach dalszej argumentacji Wojewoda D. podniósł, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz brakiem możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. W ocenie organu, okoliczności te wykluczają możliwość przyjęcia, że przekroczenie terminów załatwienia sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, co stanowi przesłankę kwalifikowania bezczynności jako noszącej cechy rażącego naruszenia prawa. Na poparcie wyrażonego stanowiska organ odwołał się do wskazanych w odpowiedzi na skargę orzeczeń sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody D., złożona w związku z nierozpoznanym wnioskiem strony skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postę- powaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia tego pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Niewątpliwie, złożony przez stronę wniosek nie został rozpoznany w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Organ administracji publicznej nie tylko nie zakończył postępowania w terminach ustawowych, ale i w jego toku dopuścił się bezczynności, nie podejmując w istocie przez prawie dziewięć miesięcy od dnia złożenia wniosku żadnych czynności procesowych zmierzających do rozpoznania wniosku. Wypada przypomnieć, że od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia 24 stycznia 2019 r. aż do dnia 15 października 2019 r. Wojewoda D. nie przejawiał żadnej aktywności procesowej w sprawie, w tym, nawet nie poinformował wnioskodawcy ani o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie, ani też, o przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Obowiązek z art. 36 k.p.a. organ zrealizował dopiero w piśmie z dnia 15 października 2019 r. (zredagowanym już po wniesieniu przez stronę ponaglenia) informując o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 15 grudnia 2019 r. Należy przy tym podkreślić, że pismo z dnia 15 października 2019 r. stanowiło dotąd jedyną czynność procesową organu zmierzającą do rozpoznania wniosku. Dodatkowo, może budzić zastrzeżenia zasadność wezwania strony do przedłożenia decyzji udzielającej przedstawicielowi ustawowemu małoletniego wnioskodawcy zezwolenia na pobyt stały (niezwłocznie po jej uzyskaniu, skoro, Wojewoda D. jako organ wydający decyzję w tego rodzaju sprawach miał możliwość ustalenia z urzędu czy i kiedy taka decyzja zostanie wydana (pośrednio okoliczność ta została przyznana przez organ w odpowiedzi na skargę, w której organ powołuje się na fakt złożenia przez matkę wnioskodawcy (M. C.) w dniu 23 stycznia 2019 r. wniosku o udzielenia zezwolenia na pobyt stały, który to wniosek nie został jeszcze rozpoznany). Uzupełniająco należy przy tej okazji wskazać, że wyznaczając term zakończenia postępowania na dzień 15 grudnia 2019 r. organ powinien mieć rozeznanie, że do tego czasu przedstawiciel ustawowy reprezentujący małoletniego wnioskodawcę otrzyma zezwolenie na pobyt stały na terytorium RP. Podnieść również należy przy tej okazji, że organ nie może usprawiedliwiać bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku małoletniego bezczynnością w sprawie zainicjowanej wnioskiem przedstawiciela ustawowego małoletniego wnioskodawcy. Uzupełniająco należy dodać, że wyznaczenie przez organ przewidywanego terminu zakończenia postępowania na dzień 15 grudnia 2019 r. nie ograniczało strony we wniesieniu skargi na bezczynność przed upływem tego terminu. Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola bezczynności obejmuje całokształt postępowania administracyjnego. Niewątpliwie, sytuacja w której organ, będąc zobowiązany do rozpoznania sprawy w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a., pierwsze czynności procesowe podejmuje z przekroczeniem terminów w tym przepisie ustanowionych uzasadnia zarzut bezczynności i to o charakterze rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek, w orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że samo przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, to jednocześnie zwraca się uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy przekroczenie tego terminu pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Zdaniem Sądu, podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z dużą ilością wniosków składanych przez cudzoziemców oraz problemami kadrowymi nie stanowią okoliczności, które uwalniałyby organ od odpowiedzialności w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego przy poszanowaniu zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Należy zauważyć, że argumenty Wojewody D. odnośnie do trudności kadrowych rzutujących na sprawne rozpoznanie wniosków powtarzane są w toku postępowań sądowych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu od kilku lat, a sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie. Za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SAB/Gd 17/19, CBOSA) powtórzyć należy, że ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W ocenie Sądu, zupełna bierność organu administracji publicznej w ramach czasowych zakreślonych przez ustawodawcę na zakończenie postępowania administracyjnego nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i stanowi o rażącym naruszeniu przez organ zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz norm prawnych wynikających z przepisów art. 12, art. 35 § 3 k.p.a. Należy dodać, że w sprawie organ administracji publicznej zupełnie zignorował także obowiązek z art. 36 § 1 k.p.a., realizując normę z tego przepisu po niespełna dziewięciu miesiącach od złożenia wniosku (pismo z dnia 15 października 2019 r.). Biorąc pod uwagę opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt I i II wyroku), że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony, oraz, że bezczynność ta ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z norm prawnych. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Na wniosek strony Sąd przyznał jej sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.000 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.