III SAB/Wr 1122/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca), Alicja Palus, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A.Y.reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego O.Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D.do wydania decyzji; II. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D.na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. Y. – małoletnia, reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego O. Y. (dalej: strona/strona skarżąca) wniosła 17 września 2019 r. (data wpływu do organu) - skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jej wniosku z 29 sierpnia 2018 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy z jej wniosku. Strona skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi akt; 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3. orzeczenie o przyznaniu od Wojewody na jej rzecz sumy pieniężnej (w trybie przewidzianym w art. 149 § 2 w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.); 4. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie. Z treści uzasadnienia skargi oraz z akt administracyjnych wynika, że w dniu 29 sierpnia 2018 r. przedstawiciel ustawowy złożył w organie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały małoletniej skarżącej. W tym samym dniu, tj. 29 sierpnia 2018 r. Wojewoda zawiadomił stronę skarżącą o wszczęciu postępowania oraz wyznaczył jako termin zakończenia postępowania 28 lutego 2019 r. Pismem z 31 grudnia 2018 r. organ zwrócił się do strony skarżącej wzywając do osobistego stawiennictwa małoletniej skarżącej wraz z przedstawicielem ustawowym w siedzibie Wojewody, wezwał do dostarczenia w terminie 14 dni dokumentów: decyzji pobytowych przedstawicieli ustawowych skarżącej, tłumaczeń dokumentów sporządzonych w języku obcym i dołączonych do wniosku, potwierdzenie posiadania aktualnego, opłaconego ubezpieczenia zdrowotnego, dokumentów potwierdzających posiadanie stałego, stabilnego i regularnego dochodu oraz złożenia odcisków linii papilarnych. W piśmie tym Wojewoda ponownie zawiadomił, że termin załatwienia sprawy został przedłużony do 28 lutego 2019 r. Strona skarżąca przedłożyła dokumenty, o które była wzywana w dniu 9 stycznia 2019 r. W dniu 30 sierpnia 2019 r. strona skarżąca złożyła ponaglenie. W dniu 17 września 2019 r. do Wojewody wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. W dniu 16 października 2019 r. organ przekazał ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W tym samym w dniu organ wydał decyzję, w której udzielił małoletniej zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 9 października 2022 r. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. NSA - w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13, CBOSA) - stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że: strona skierowała do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP 29 sierpnia 2018 r. (data wpływu do organu); pismem z tego samego dnia organ poinformował stronę o wszczęciu postępowania i wskazał nowy termin jego zakończenia, tj. 28 lutego 2019 r. (podał przyczyny wydłużenia terminu; pouczył o treści art. 108 ustawy o cudzoziemcach). W dniu 30 sierpnia 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony, które – dopiero pismem z 16 października 2019 r. - zostało przekazane wraz z odpisami akt sprawy zgodnie z właściwością do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Organ uczynił to już po wniesieniu przez skarżącą skargi do tutejszego Sądu za pośrednictwem Wojewody, która wpłynęła do organu 17 września 2019 r. Zatem zarówno przekazanie ponaglenia do właściwego organu, jak i wydanie decyzji w sprawie (16 października 2019 r.) nastąpiło już po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W przekonaniu Sądu, niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ już w dniu złożenia wniosku wskazuje, że przewidywany termin zakończenia postępowania wyznacza na dzień 28 lutego 2019 r., tzn. na pięć miesięcy po dniu złożenia wniosku, po czym tego nowego - odległego - terminu nie dotrzymuje. Co więcej, w terminie tym organ jedynie wezwał stronę skarżącą do nadesłania niezbędnych do rozpoznania wniosku dokumentów co nastąpić powinno niezwłocznie po weryfikacji tegoż wniosku pod kątem formalnym. Należy podkreślić, że okres który organ wyznaczył jako termin na załatwienie sprawy, jako zbyt odległy, rażąco narusza art. 35 § 3 k.p.a., w którym określono terminy załatwiania spraw administracyjnych. Sąd zauważa, że na moment wniesienia skargi, tj. przez ponad rok, organ jedynie wezwał stroną skarżącą do uzupełnienia wniosku. Ponadto, organ przekazał wg właściwości ponaglenie strony (otrzymane 30 sierpnia 2019 r.) dopiero pismem z 16 października 2019 r., czyli znacznie przekraczając terminy zakreślone do dokonania tej czynności, przewidziane w art. 37 § 4 k.p.a. Powyższe stanowi, że w tej sprawie postępowanie Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie ujęte w pkt I sentencji wyroku znajduje podstawę w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Wskazać bowiem należy, że gdy po wniesieniu skargi na przewlekłość organ wyda akt lub dokona czynności, której domagała się strona, a co do których pozostawał w przewlekłości, to postępowanie przed sądem administracyjnym - w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W niniejszej sprawie skarga skierowana do tutejszego Sądu złożona za pośrednictwem organu wpłynęła do niego w dniu 17 września 2019 r., natomiast jeszcze przed przesłaniem jej do Sądu organ w dniu 16 października 2019 r. wydał w sprawie decyzję. Tym samym w sprawie ziściła się przesłanka umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał (pkt III sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od dwóch lat - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota jest zbyt wygórowana. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postanowił w myśl art. 200 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.