III SAB/Wr 113/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała, Sędzia WSA Barbara Ciołek, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi O. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych; IV. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. O.C. (dalej: skarżąca, strona) w dniu [...] stycznia 2019 r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: organ, Wojewoda) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2016 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094, dalej: ustawa o cudzoziemcach). Przedmiotową skargę skarżąca wniosła za pośrednictwem ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika. Działając na podstawie art. 50 § 1, art. 3 § 2 pkt 8, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę i zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Strona w skardze wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującego niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącej, 2. stwierdzenie przez Sąd, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni, 4. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 p.p.s.a. przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20.000,00 złotych, 5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Skarżąca uzasadniała, że w dniu [...] grudnia 2016 r. skutecznie złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Wojewoda wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych. W dniu [...] marca 2017 r. strona uzupełniła braki formalne, o które była wzywana. Następnie w dniu [...] czerwca 2017 r. strona uzupełniła kolejną dokumentację w sprawie, a w dniu [...] lipca 2017 r. strona wniosła o przyspieszenie wydania decyzji. Wojewoda pismem z dnia [...] lipca 2017 r. wszczął postępowanie i wyznaczył termin zakończenia postępowania na dzień [...] sierpnia 2017 r. oraz wezwał stronę na podstawie art. 50 k.p.a. do przedstawienia dalszej dokumentacji. Strona w dniu [...] lipca 2017 r. złożyła wymagane dokumenty w siedzibie organu. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r strona zwróciła się z wnioskiem o wgląd w akta sprawy oraz o przyspieszenie postępowania. Tego samego dnia strona złożyła również zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Organ pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do materiału dowodowego w terminie 7 dni. Strona pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. wniosła o udzielenie przez organ informacji, jakie dokumenty zdaniem organu są niezbędne do wydania decyzji pozytywnej dla strony w sprawie. Następnie do pisma z dnia [...] lipca 2018 r. strona załączyła kolejne wymagane dokumenty. Organ pismem z dnia [...] lipca 2018 r. poinformował stronę, że do zakończenia postępowania niezbędne jest przedstawienie umowy o pracę zgodnej z informacją starosty. W odpowiedzi na pismo organu, pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżąca dosłała dalszą kompletną dokumentację dotyczącą zatrudnienia strony. Wniosła również o to, żeby organ poinformował stronę o ewentualnych dalszych brakach w dokumentacji. Następnie Szef Urzędu ds. Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. uznał zażalenie na przewlekłość wniesione przez stronę za zasadne i wyznaczył organowi termin zakończenia postępowania na dzień [...] stycznia 2019 r. W piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. strona wniosła pismo do organu z prośbą o pilne wydanie decyzji w toczącej się sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności zauważył, że sprawa została zakończona wydaniem przez organ decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r., zgodnie z żądaniem strony. Ponadto organ wyjaśnił, że przewlekłość prowadzonego postępowania wynikała z faktu, iż strona wielokrotnie zmieniała pracodawcę i warunki zatrudnienia, nie przedkładając przy tym właściwych, prawidłowych dokumentów w sprawie. W związku z czym brak wydania decyzji przez Wojewodę wiązał się z oczekiwaniem na uzupełnienie dokumentacji przez stronę. Organ wskazał również, że czas oczekiwania na rozpoznanie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, bowiem na tempo rozpoznawania spraw przez Wojewodę wpływ ma bardzo trudna sytuacja, związana z funkcjonowaniem urzędu, wynikająca z intensywnej fluktuacji pracowników, problemów kadrowych i dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, jakie wpływają do organu. Wojewoda stwierdził, że przyznanie stronie skarżącej kwoty pieniężnej jest bezzasadne i jej wniosek powinien zostać oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Samo pojęcie przewlekłości postępowania nie zostało zdefiniowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stąd dokonując jego interpretacji należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że w myśl art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z powołanym przepisem niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej z dnia [...] grudnia 2016 r. był załatwiany rażąco długo z przekroczeniem wszelkim terminów akceptowalnych w procedurze administracyjnej. Pierwszą czynność w sprawie z wniosku skarżącej Wojewoda zrealizował pismem z dnia [...] marca 2017 r., w którym wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych, co strona uczyniła w terminie. Następnie dopiero w odpowiedzi na pismo strony z dnia [...] lipca 2017 r. wnoszące o przyspieszenie postępowania, organ poinformował stronę o terminie zakończenia postępowania administracyjnego ([...] sierpnia 2017 r.) oraz wezwał stronę do przedstawienia dalszej dokumentacji, co strona uczyniła w dniu [...] lipca 2017 r. Sąd zauważa, że kolejną czynnością wykonaną przez organ było poinformowanie strony w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. o możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego, co było konsekwencją pisma strony z [...] czerwca 2018 r., w którym strona wniosła o przyspieszenie postępowania. W dniu [...] czerwca 2018 r. skarżąca wniosła również zażalenie (ponaglenie) na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu [...] lipca 2018 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia kolejnych dokumentów, co strona uczyniła. Z akt administracyjnych wynika, że Szef Urzędu ds. Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. uznał zażalenie (ponaglenie) wniesione przez stronę za zasadne i wyznaczył organowi termin zakończenia postępowania na dzień [...] stycznia 2019 r. Wojewoda, jednak nie zareagował na ww. postanowienie i pozostał całkowicie bierny w sprawie. Dopiero konsekwencją złożenia skargi do Sądu przez stronę było wydanie przez Wojewodę żądanego rozstrzygnięcia w dniu [...] stycznia 2019 r. tj. po upływie ponad 2 lat od złożenia wniosku. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, Sąd wskazuje, że nietrafiony jest argument organu, jakoby brak wydania decyzji przez Wojewodę wiązał się z oczekiwaniem na uzupełnienie dokumentacji przez stronę. Strona rzetelnie uzupełniała dokumentację, o którą była wzywana. Ponadto Sąd zauważył, że strona, na wezwanie organu, w dniu [...] lipca 2017 r. złożyła dokumenty, mimo to organ pozostał bierny w sprawie przez prawie rok, aż do momentu złożenia zażalenia (ponaglenia) przez skarżącą. Oceniając postępowanie Wojewody, Sąd stwierdził, że Wojewoda nie realizował dyspozycji art. 36 k.p.a. oraz nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Sam nie dotrzymując wyznaczonego przez siebie terminu. Co więcej organ nie zareagował również na wyznaczony w postanowieniu Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2018 r. termin zakończenia postępowania ([...] stycznia 2019 r.). Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie ponad dwa lata postępowanie, Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, polegającą na wielomiesięcznym ignorowaniu strony postępowania przez Wojewodę (nie tylko zatem niewydanie przez tak długi czas aktu), Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się skarżąca. Dodatkowo, zdaniem Sądu, ten brak reakcji organu wymusił na skarżącej zatrudnienie profesjonalnego pełnomocnika do kontaktów z organem oraz w celu sformułowania skargi do Sądu. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Na jej wniosek, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000,00 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty tej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości i bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez skarżącą kwota jest zbyt wygórowana. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 149 § 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I - III sentencji wyroku. Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie decyzję [...] stycznia 2019 r., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązanie organu do jej wydania w punkcie IV wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).