III SAB/Wr 114/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków ( spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2020 r. sprawy ze skargi K. L. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] r., zmodyfikowanego wnioskiem z dnia [...] r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] (słownie: [...]) złotych; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. L. – dalej skarżąca, wnioskodawczyni, zainteresowana, strona, złożyła do Wojewody D. – dalej: organ, Wojewoda wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wniosek wraz z załącznikami wpłynął do Wojewody w dniu 2 lutego 2018 r. W dniu 6 lutego 2019 r. skarżąca dołączyła do wniosku szereg dokumentów związanych między innymi z nowymi warunkami zatrudnienia. Dnia 20 marca 2019 r. organ wezwał skarżącą o dołączenie oryginalnego, wypełnionego we wszystkich częściach i podpisanego przez osobę prawnie umocowaną załącznika Nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który dołącza się w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 9 grudnia 2019 r. wpłynęło do organu pismo skarżącej z dnia 5 grudnia 2019 r. wraz z załącznikami. W piśmie tym skarżąca oświadczyła, że zmienia wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce złożony w dniu 2 lutego 2018 r. w ten sposób, że wskazuje jako główny cel pobytu (sekcja C, pkt I) inne okoliczności, tj. pobyt z mężem, na którego utrzymaniu pozostaje. W dniu 3 grudnia 2019 r. wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego we W.ponaglenie pełnomocnika skarżącej na bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 2 lutego 2018 r. Po wniesieniu skargi organ w dniu 24 stycznia 2020 r. zwrócił się do skarżącej o uzupełnienie dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania i jednocześnie poinformował, że przewidywany termin zakończenia postępowania określa na 21 kwietnia 2020 r. Zaś w dniu 27 stycznia 2020 r. przesłał do Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia ponaglenie skarżącej z dnia 3 grudnia 2019 r. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się również pismo organu (bez daty) kierowane do Komendy Wojewódzkiej Policji, Wydziału Zamiejscowego we W. Delegatury ABW we W., Komendy N. Oddziału Straży Granicznej wystosowane na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Dnia 3 stycznia 2020 r. do D. Urzędu Wojewódzkiego we W. wpłynęła skarga wnioskodawczyni na bezczynność Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku z dnia 2 lutego 2018 r. Skarżąca zarzuciła organowi uchybienie następujących przepisów postępowania: 1) art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie; 2) art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie podanie przyczyn zwłoki, a także poprzez nie wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy; 3) art. 37 § 4 k.p.a. poprzez nie przekazanie organowi wyższego stopnia ponaglenia skarżącej z dnia 27 listopada 2019 r., po terminie wynikającym z tego przepisu; 4) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nie działanie przez organ zgodnie z zasadą zaufania do administracji publicznej; 5) art. 9 k.p.a. poprzez nieinformowanie skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy; 6) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu; 7) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez działanie przez organ w sposób sprzeczny z zasadą szybkości. W związku z powyższym wniosła na podstawie art. 149 p.p.s.a. o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł. Wnioskodawczyni wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi wnioskodawczyni rozwinęła zarzuty zawarte w petitum skargi a uzasadniając wniosek o przyznanie na jej rzecz od organu kwoty 5000 zł. wskazała, że uzasadnia go rażącym przekroczeniem ustawowych terminów rozpatrzenia sprawy. Wskazała, że od dnia złożenia wniosku upłynęło już blisko 2 lata, a postępowanie w dalszym ciągu nie zostało zakończone. Organ do dnia wniesienia skargi nie podjął żadnych czynności w sprawie, mimo, że skarżąca wielokrotnie starała się przyspieszyć prowadzenie sprawy, w tym wniosła ponaglenie. Ponadto jest całkowicie ignorowana przez organ. Z uwagi na powyższe skarżąca uważa, że organ pozostaje rażąco bezczynny w jej sprawie i z tego względu uznaje przyznanie na jej rzecz kwoty 5000 zł tytułem rekompensaty za tak rażące naruszenie przepisów i liczne niedogodności za całkowicie uzasadnione i niezbędne, w celu zapobiegnięcia podobnym sytuacjom w przyszłości. Stwierdziła, że wyłącznie taka wysokość sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 p.p.s.a. będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego pisma podał, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Wielokrotny przyrost liczby wniosków jest nieadekwatny do wzmocnienia kadrowego i technicznego urzędów wojewódzkich co powoduje narastanie spraw oczekujących na rozpatrzenie. W związku ze zgłoszonym w skardze żądaniem uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ wyjaśnił, iż "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób bezczynny lub przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W ocenie organu, w niniejszym stanie faktycznym brak jest podstaw do uznania, iż miała miejsce bezczynność organu, która może być zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Odnośnie zaś do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Organ podkreślił również, że to wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczanie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście należy widzieć, także dyscyplinowanie organu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. Organ podkreśla, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. W ocenie organu wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jest bezzasadny i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) z bezczynnością mamy do czynienia wówczas gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Powody niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności, nie mają znaczenia dla oceny zasadności skargi na bezczynność. W szczególności, nie ma znaczenia czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też związana jest z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości postępowania, w myśl której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, oraz powinny niezwłocznie załatwiać sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skarżącej wpłynął do Wojewody D. w dniu 2 lutego 2018 r. i pierwsza czynności przez organ została dokonana po 13 miesiącach – 20 marca 2019 r. – było to wezwanie o uzupełnienie braków. Do dnia wniesienia skargi – 3 stycznia 2020 r. organ nie podjął żadnej czynności. Uaktywnił się dopiero w styczniu (24 i 27 stycznia) 2020 r., wzywając ponownie skarżącą o uzupełnienie braków i przesłał ponaglenia do rozpoznania Urzędowi do Spraw Cudzoziemców. Opisane wyżej zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Zauważyć też należy, że w niniejszej sprawie Wojewoda D. dopiero po 2 latach po złożeniu wniosku do organu, skorzystał z art. 36 k.p.a. i zawiadomił stronę o załatwieniu sprawy w kwietniu 2020 r. Powyższe dowodzi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała bezczynność organu, co stanowiło naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Z taką sytuację mamy do czynienia w niniejszej sprawie (pkt II wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka - skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Kwotę powyższą w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd uznał za dostateczną jako środek dyscyplinujący organ, adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia, stopnia przewlekłości postępowania, doznanej krzywdy oraz uwzględniającą ukształtowany już praktyką tego Sądu (pkt III i IV wyroku). O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę składa się wpis od skargi, w wysokości 100 zł wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawach opłat za czynności radców prawnych oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.