III SAB/Wr 115/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Magdalena Jankowska-Szostak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2020r. sprawy ze skargi L.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. L. G.(dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł – [...] stycznia 2020 r. (data wpływu) - skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D.(dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z [...] grudnia 2018 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP ze względu na wykonywanie działalności gospodarczej. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art.7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga 3. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej na podstawie art. 149 § 2 w sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a., 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że [...] grudnia 2018r. strona skarżąca skierowała do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę (data wpływu do organu0, przedkładając jednocześnie część dokumentacji w sprawie. Organ pismem datowanym również na [...] grudnia 2018 r. poinformował stronę o wszczęciu postepowania administracyjnego oraz przewidywanym terminie jego zakończenia na dzień [...] czerwca 2019 r. Wydłużenie terminu załatwienia sprawy uzasadnił dużą ilością prowadzonych postępowań oraz koniecznością sprawdzenia złożonych dokumentów i ewentualnie ich uzupełnienia. Pismem z [...] stycznia 2019 r. organ wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Delegatury ABW w P. – Wydziału Zamiejscowego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej o wymagane prawem informacje o cudzoziemcu. Pismem z tego samego dnia wezwał również skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku oraz do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku – w terminie 14 dni od doręczenia wezwania. Strona przesłała obszerną dokumentację [...] kwietnia 2019 r. oraz dokonał kolejnych uzupełnień dokumentacji [...] maja i [...] czerwca 2019 r. Pismem z [...] września 2019 r. – a więc po ponad 10 miesiącach od złożenia wniosku oraz po 2 miesiącach po upływie wskazanego przez organ terminu załatwienia sprawy, skarżący po zwrócił się o pilne wydanie decyzji w sprawie, a pismem [...] października 2019 r. wniósł ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. W związku z niezakończeniem postępowania, strona wniosła [...] grudnia 2019 r. skargę do tutejszego Sądu. Pismem z [...] stycznia 2020 r. organ poinformował skarżącego o konieczności dalszego uzupełnienia materiału dowodowego oraz korekty złożonego wniosku. W przekonaniu Sądu nie budzi wątpliwości, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie prowadzone było z przekroczeniem terminów, o jakich mowa w art., 35 i 36 k.p.a., a czynności podejmowane w sprawie cechowała nieuzasadniona zwłoka, potwierdzająca naruszenie zasady szybkości i sprawności postepowania. Organ nie tylko bowiem nie załatwił sprawy w przeciągu podstawowego, miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 lub terminu dwumiesięcznego, ale także do czasu upływu dodatkowego terminu wyznaczonego na podstawie art. 36 k.p.a. (który to termin wyniósł ponad 6 miesięcy). Podkreślić należy, że organ wyznaczył stronie w kierowanych do niej pismach termin na dokonanie czynności procesowych – uzupełnienie dokumentacji, jednak nie podjął żadnych czynności w związku z przekroczeniem tych terminów przez stronę, co spełnia przesłanki oceny działania organu jako przewlekłego, wobec braku w aktach administracyjnych dowodów na to, że strona sama zwracała się o wydłużenie wyznaczonych jej terminów lub uzgadniała to z organem (a co pozwalałoby uznać, że stosowanie do treści art. 35 czasu tego organ mógł nie wliczyć do wiążących go terminów załatwienia sprawy). Podobnie organ nie podjął kroków w celu szybkiego zakończenia postępowania po ostatnim uzupełnieniu dokumentacji przez stronę ([...] czerwca 2019 r.), zaś pismo z wezwaniem o uzupełnienie kolejnych braków i wyznaczeniem nowego terminu załatwienia sprawy ([...] kwietnia 2020 r.) organ skierował do skarżącego dopiero [...] stycznia 2020, a więc po upływie kolejnych ponad 6 miesięcy. Powyższego nie mogą usprawiedliwiać problemy związane z brakami kadrowymi urzędu czy trudnościami organizacyjnymi, jak również konieczność analizy i dalszego uzupełnienia materiału dowodowego. Organ w razie każdego przekroczenia terminu lub przewidywanego wydłużenia postępowania wyjaśniającego w związku z koniecznością prowadzenia dalszych czynności dowodowych powinien informować o tym stronę zgodnie z art., 36 k.p.a oraz bez zwłoki podejmować czynności procesowe zmierzające do wyjaśnienia sprawy i zakończenia postepowania, takie jak choćby wezwanie strony do dalszych wyjaśnień lub przedłożenia dokumentów. Tymczasem organ zwlekał z powyższym przez kolejnych 6 miesięcy. Powyższe uzasadnia stwierdzenie, że prowadzone w sprawie postępowanie Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Sąd tym samym stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie w świetle zaistniałych w sprawie i opisanych wyżej okoliczności, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postepowania w niniejszej sprawie miało charakter rażący, przede wszystkim ze względu na brak działań organu pomiędzy [...] czerwca 2019 r. a [...] stycznia 2020 r., skutkujący m.in. koniecznością ponownego wezwania skarżącego o dostarczenie dokumentów już przedkładanych, ze względu na utratę ich aktualności, przy jednoczesnym naruszeniu w tym okresie art. 36 k.p.a. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, jak i całkowity czas trwania postępowania (ponad rok Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Na podstawie art. 149 §1 pkt.1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. stopień przewlekłości postepowania i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona, a także to, czy strona sama w jakimś stopniu przyczyniła się do wydłużenia postepowania. W rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że również skarżący nie dopełnił wskazanych w wezwaniach czynności w wyznaczonych mu terminach, uzupełniając żądane dokumenty partiami, na przestrzeni 5 miesięcy i przyczyniając się w ten sposób do znacznego wydłużenia postępowania - w sytuacji, gdy organ mimo przekroczenia terminów oczekiwał na żądaną dokumentację nie kończąc postępowania w sposób ewentualnie dla strony niekorzystny ze względu na niezastosowanie się do wezwań we wskazanym terminie. Powyższe Sąd wziął pod uwagę przyznając stronie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 kwotę 600 (sześćset) złotych, uznając w okolicznościach niniejszej sprawy żądanie przez skarżącego przyznania mu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. za zbyt wygórowane. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, biorąc pod uwagę, że ilość załatwianych przez Wojewodę wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.