III SAB/Wr 1156/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi I. P. na przewlekłe prowadzenie postepowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. P. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła – 11 stycznia 2021 r. (data wpływu) - skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 7 czerwca 2019 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 i art. 54 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 § 1 i 3 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695 - dalej: k.p.a.) przez niedochowanie terminów załatwienia sprawy i niepodjęcie decyzji merytorycznej w sprawie, przedłożonej organowi do rozpoznania. Skarżąca wniosła o: 1. zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 30 dni; 2. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 3000 zł; 3. zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przyczyną bezczynności jest ogromny napływ wniosków oraz trudna sytuacja kadrowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "przewlekłości" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Materiał ten potwierdza, że strona skarżąca skierowała do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy 7 czerwca 2019 r. r. (data wpływu do organu) wraz z szeregiem dokumentów. Po 6 miesiącach, 2 grudnia 2019 r. strona zwróciła się o wszczęcie postępowania. Pierwszą czynność organ wykonał 22 kwietnia 2020 r., a więc po 10 miesiącach od złożenia wniosku, zwracając się do służb o udzielenie informacji o stronie i wzywając stronę o uzupełnienie braków wniosku. Już 7 maja 2020 r. zarówno służby jak i strona skarżąca odpowiedzieli na wezwanie organu. Kolejnymi pismami z 2 lipca 2020 r. i 28 lipca 2020 r. skarżąca zwracała się do organu o wydanie decyzji. Wobec milczenia organu pismem z 4 grudnia 2020 r. strona złożyła ponaglenie, a 11 stycznia 2021 r. wniosła skargę do sądu. Wniesione ponaglenie przekazano organowi nadrzędnemu 9 lutego 2021 r. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji nie dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) przez 10 miesięcy od jego wniesienia, a następnie przez kolejne 9 miesięcy znowu nie podejmuje żadnych działań. Ignoruje także wniesione przez stronę pisma i ponaglenie. Nadto, w tym okresie, znacznie przecież przekraczającym terminy określone w art. 35 k.p.a., organ bezsprzecznie nie wykonywał również dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informuje strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazuje nowego terminu jej załatwienia. Jednocześnie oceniając te okoliczności Sąd wziął pod uwagę wystąpienie na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego oraz zapisy art. 15zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Jednakże wyłączywszy z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut bezczynności. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu – decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od kilku lat - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej przez wydanie odpowiedniego aktu administracyjnego, gdyż zobowiązanie do wydania tego aktu zawarte już zostało w wyroku o sygn. akt III SAB/Wr 352/21. Tym samym postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało orzeczeniem zawartym w pkt III sentencji wyroku. Sąd nie przyznał również skarżącej sumy pieniężnej biorąc pod uwagę, że w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 352/21 została już jej przyznana suma pieniężna w kwocie 1600 zł. za bezczynność organu w tym samym okresie. Sąd nie znalazł podstaw do odrębnego orzekania o kwotach z tytułu bezczynności i przewlekłości postępowania mając na uwadze charakter przyznawanej kwoty pieniężnej, mającej pełnić rolę rekompensacyjną w ramach konkretnego postępowania (por. uzasadnianie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – druk nr 1633), jak też uwzględniając okoliczność, że bezczynność i przewlekłość w niniejszej sprawie dotyczyła tego samego okresu. Zdaniem Sądu przyznanie kwoty pieniężnej w związku ze stwierdzoną bezczynnością w dostateczny sposób pełni funkcję kompensacyjną dla strony także przy uwzględnieniu przewlekłości w postępowaniu, jak też stanowi dostateczną sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Z tych względów wniosek o przyznanie sumy pieniężnej oddalił (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.