III SAB/Wr 1159/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący, Sędziowie, Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.000 ( tysiąc) złotych; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z 25.09.2019 r. V. D. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżący) zarzucił Wojewodzie D. bezczynność w prowadzeniu postępowania w sprawie rozpoznania jego wniosku z 18.03.2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżący wskazała, że organ nie procedował od przeszło 6 miesięcy mimo złożonego wniosku oraz upływu dodatkowego terminu załatwienia sprawy (18.09.2019 r.) wyznaczonego przez organ. Podkreślono również, że organ dopiero po 5 miesiącach od dnia złożenia wniosku przystąpił do badania sprawy i podjął pierwsze czynności – wezwał stronę do przedłożenia niezbędnych dokumentów i wystąpił do właściwych organów z zapytaniem o udzielenie informacji co do osoby wnioskodawcy. Wskazując na powyższe strona wniósł o: 1). stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu z rażącym naruszeniem prawa; 2). zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia wniesienia ponaglenia na bezczynność organu; 3). wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4). przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5). zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 6). skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej odrzucenie z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia, gdyż wniesione w dacie 24.09.2019 r. ponaglenie wpłynęło zaledwie 1 dzień wcześniej niż niniejsza skarga, zatem ponaglenie było czynnością pozorną- organ wyższego stopnia nie miał możliwości zapoznać się z nim, a tym bardziej ustosunkować się do ponaglenia przed złożeniem niniejszej skargi. W przypadku gdy taki wniosek nie zostałby uwzględniony organ wniósł o oddalenie skargi. W kwestii oddalenia skargi organ przedstawił przebieg podejmowanych w sprawie czynności. Powoła się również na ogromną ilością wniosków składanych do tego organu przez cudzoziemców, przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej do załatwiania tych spraw, wymagających szeregu czynności procesowych przez organ, więc zaniechanie organu nie jest przejawem złej woli z jego strony, lecz uwarunkowane czynnikami obiektywnymi. W replice na stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę skarżący wskazał wywód prawny dotyczący odrzucenia skargi nie znajduje uzasadnienia w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, prawidłowo prowadzonej wykładni przepisów oraz ugruntowanym orzecznictwie sądowym. Skarżący wskazał, że skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie w zasadniczej części. Odnosząc się na wstępie do kwestii dopuszczalności skargi wyjaśnić należy, że w świetle art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej p.p.s.a. – skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W judykaturze podkreśla się, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. O dopuszczalności skargi w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. rozstrzyga samo "wniesienie" ponaglenia (zob. wyrok NSA z 25.09.2018 r. II OSK 1659/18, publ.). W orzecznictwie tutejszego sądu wyrażano też wielokrotnie stanowisko, że wniesienie ponaglenia jednocześnie ze skargą spełnia wymóg formalny z art. 53 § 2b p.p.s.a. (zob. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z 14.11.2018 r., III SAB 48/18; z 14.03. 2019 r., III SAB/Wr 226/18; z 12.04.2019 r. III SAB/Wr 271/18). Stanowisko to podziela także Sąd w składzie orzekającym. Zdaniem Sądu warunek formalny określony art. 53 § 2b p.p.s.a. został w tej sprawie spełniony. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości, wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że organ pierwsze czynności w sprawie podjął (poza określeniem w dniu złożenia wniosku, tj. 18.03.2019 r. przewidywanego terminu zakończenia postępowania na dzień 18.09.2019 r.) dopiero po upływie 5 miesięcy od tej daty. W dniu 28.08.2019 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Nastanie w dniu 30.08.2019 r. wystąpił do odpowiednich służb o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 18.09.2019 r. skarżący przedłożył do akt sprawy wymagane zaświadczenia, o które organ wzywał pismem z 28.08.2019 r. W ocenie Sądu, niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku dopiero po upływie 5 miesięcy od jego wniesienia, pozostając w tym okresie całkowicie biernym. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organ przez tak długi czas nie podejmował żadnej czynności w sprawie. Powyższe stanowi, że w niniejszej sprawie organ naruszył zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona oczekiwała tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, nie tylko na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, ale nawet na ocenę formalną wniosku, nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W punkcie III wyroku, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, jako że decyzją z [...] r., nr [...], Wojewoda udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt stały. Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., nie będąc związany żądaniem strony, przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1.000,00 złotych. Sąd stwierdził, że kwota ta w istocie będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać, nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony, zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania (pkt IV wyroku). Jednocześnie Sąd zauważa, że art. 149 § 2 p.p.s.a. wyposaża Sąd w kompetencję do zastosowania dwóch rodzajów środków: grzywny nakładanej na organ oraz sumy pieniężnej zasądzanej od organu na rzecz strony skarżącej, przy czym decyzję o zastosowaniu jednego lub obu tych środków ustawodawca pozostawił Sądowi. Przepis powyższy w żaden sposób również nie uzależnia możliwości nałożenia kary pieniężnej od jednoczesnego nałożenia na organ grzywny, wręcz przeciwnie, zastosowanie tych środków oparto na alternatywie zwykłej. Oba środki przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. pełnią, tak jak wskazuje organ, funkcję dyscyplinującą wobec organu i mają służyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości, mogą jednak, choć nie muszą, być stosowane niezależnie. Mając na uwadze powyższe Sąd w ramach przysługujących kompetencji postanowił odmówić wymierzenia organowi grzywny, uznając że zasądzona na rzecz strony kwota pieniężna dostatecznie realizuje funkcję dyscyplinującą wobec organu, uwzględniając zarazem wspomniany element zadośćuczynienia za naruszenia praw strony w postępowaniu oraz fakt wydania decyzji administracyjnej w sprawie. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2, art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I, II, III, IV i V sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).