III SAB/Wr 1162/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący, Sędziowie, Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi V. I. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze z 03.10.2019 r. V. I. (dalej: strona, wnioskodawca, skarżąca) zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie jej wniosku z 10.01.2019 r. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi jej autor wskazał, że postępowanie administracyjne trwa już prawie 10 miesięcy. W tym czasie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, w tym przede wszystkim nie poinformował strony o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1). stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy; 2). stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3). zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4). przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty 10.000,00 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5). skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy; 6). zasadzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej odrzucenie z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia, gdyż datowane na dzień 30.09.2019r. ponaglenie wpłynęło do organu w tym samym dniu (7.10.2019 r.), co niniejsza skarga, zatem ponaglenie było czynnością pozorną - organ wyższego stopnia nie miał możliwości zapoznać się z nim, a tym bardziej ustosunkować się do ponaglenia przed złożeniem niniejszej skargi. W przypadku gdy taki wniosek nie zostałby uwzględniony organ wniósł o oddalenie skargi. W kwestii oddalenia skargi organ przedstawił przebieg podejmowanych w sprawie czynności. Powoła się również na ogromną ilością wniosków składanych do tego organu przez cudzoziemców, przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej do załatwiania tych spraw, wymagających szeregu czynności procesowych przez organ, więc zaniechanie organu nie jest przejawem złej woli z jego strony, lecz uwarunkowane czynnikami obiektywnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się na wstępie do kwestii dopuszczalności skargi wyjaśnić należy, że w świetle art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) - dalej p.p.s.a. – skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W judykaturze podkreśla się, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. O dopuszczalności skargi w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. rozstrzyga samo "wniesienie" ponaglenia (zob. wyrok NSA z 25.09.2018 r. II OSK 1659/18, publ.). W orzecznictwie tutejszego sądu wyrażano też wielokrotnie stanowisko, że wniesienie ponaglenia jednocześnie ze skargą spełnia wymóg formalny z art. 53 § 2b p.p.s.a. (zob. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z 14.11.2018 r., III SAB 48/18; z 14.03. 2019 r., III SAB/Wr 226/18; z 12.04.2019 r. III SAB/Wr 271/18). Stanowisko to podziela także Sąd w składzie orzekającym. Zdaniem Sądu warunek formalny określony art. 53 § 2b p.p.s.a. został w tej sprawie spełniony. Jednocześnie znamienne jest dla sprawy, że skarga, której wpływ do Urzędu Wojewódzkiego zarejestrowano na dzień 07.10.2019 r. (poniedziałek), przekazana została do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców dopiero w dniu 10.10.2019 r. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości, wynika, że mamy do czynienia z przewlekłością postępowania. Skierowany do Wojewody wniosek skarżącej, wpłynął do organu w dniu 10.01.2019r. W dniu 11.09.2019 r. wniosek uzupełniono o umowę najmu. Organ przystąpił do pierwszych czynności w sprawie, poza poinformowaniem skarżącej w dniu złożenia wniosku o przewidywanym terminie zakończenia postępowania na dzień 10.07.2019r. z jednoczesnym potwierdzeniem legalności pobytu cudzoziemki na terytorium RP, dopiero 24.09.2019 r. (wystąpienie do służb, wezwanie do dostarczenia tłumaczenia aktu małżeństwa sporządzonego przez tłumacza przysięgłego), tj. po 9 miesiącach od wszczęcia postępowania. Przez ten okres organ pozostawał więc całkowicie bierny, nie tylko nie załatwiając sprawy w terminie miesiąca lub wydłużonym (dwumiesięcznym) terminie, o jakim mowa w art. 35 k.p.a., ale nawet nie wskazał stronie nowego terminu załatwienia sprawy, po upływie pierwotnie terminu wyznaczonego na dzień 10.07.2019 r. Za niedopuszczalne należy uznać, by tyle czasu zajęło organowi skontrolowanie wniosku pod kątem formalnym i wystosowanie do strony wezwania dotyczącego typowych braków, czy też wystąpienie do odpowiednich służb. Zdaniem Sądu, w świetle powyższego nie ma wątpliwości, że organ działa w sprawie przewlekle. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się sama strona. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od ponad 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu, tym niemniej nie przekłada się to na widoczna poprawę sytuacji stron. Biorąc pod uwagę postawę organu, który przez 9 miesięcy nie działał w sprawie w ogóle, a jakiekolwiek czynności podjął dopiero po uzupełnieniu wniosku o umowę najmu, co miało miejsce w dniu 11.09.2019 r., jednocześnie przekroczył nie tylko ustawowy (nawet wydłużony) termin załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 35 k.p.a., ale również termin, który sam organ wyznaczył, Sąd stwierdza, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ w miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt II wyroku. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do legalności pobytu na terytorium RP. Skarżąca powołał się na wielomiesięczne ignorowanie przez organ. Brak otrzymywania jakiejkolwiek korespondencji w sprawie. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter przewlekłości postępowania jako przesłankę przyznania skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej (1.000,00 zł) na podstawie powyższego przepisu (pkt IV wyroku). Kwotę powyższą Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy moralnej, stopnia przewlekłości postępowania oraz uwzględniającą ukształtowany już praktyką tego Sądu poziom finansowy zasądzanych kwot w podobnego typu sprawach. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).