III SAB/Wr 1183/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi P. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. P. (dalej zwany stroną lub skarżącym) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej zwany Wojewodą lub organem) bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (znak sprawy: [...]) domagając się zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie miesiąca, przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł jako rekompensaty za bezczynność organu, zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony do organu w dniu 5 marca 2020 r., który został w tym samym dniu zarejestrowany w systemie Pobyt 2. Pismem z dnia 8 lipca 2020 r., a następnie z dnia 30 września 2020 r., określonym mianem "powtórnego wniosku" strona zwróciła się o informacje o stanie sprawy oraz przedłożyła dodatkowe dokumenty. W piśmie datowanym na dzień 5 listopada 2020 r., strona wniosła ponaglenie, przesłane następnie Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia 7 stycznia 2021 r. W dniu 9 grudnia 2020 r. do organu wpłynęła przedmiotowa skarga strony z dnia 7 grudnia 2020 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania administracyjnego. Organ pismem z dnia 7 stycznia 2021 r. poinformował stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania określonym na dzień 7 kwietnia 2021 r. wzywając stronę jednocześnie do przedłożenia dokumentu potwierdzającego zapewnienie miejsca zamieszkania w trakcie planowanego pobytu w Polsce. Pismem z tego samego dnia organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. Przedmiotowa skarga wpłynęła do Sądu w dniu 12 stycznia 2021r. wraz z odpowiedzią organu, w której Wojewoda wnosił o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III z dnia 12 maja 2021 r. rozdzielono skargi celem odrębnego rozpatrzenia skargi na bezczynność (sygn. akt III SA/Wr 55/21) oraz skargi na przewlekłość (sygn. akt III SA/Wr 1183/21). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organ, po wstępnych czynnościach rejestracyjnych, przez 10 miesięcy od dnia złożenia wniosku nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpoznania wniosku strony. Dopiero po upływie miesiąca od wpłynięcia przedmiotowej skargi organ podjął pierwsze czynności w sprawie, w tym wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, wysłał pisma do trzech instytucji z zapytaniami o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy oraz przesłał do organu wyższej instancji ponaglenie strony. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie organ, pomimo wskazania terminu zakończenia postępowania na dzień 7 kwietnia 2021 r., nie oświadczył czy wniosek strony został rozpatrzony. Z uwagi na okoliczność, iż w rozpoznanej sprawie o sygn. akt III SA/Wr 55/21 ze skargi strony na bezczynność Wojewody w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy zobowiązano organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy to bezprzedmiotowym stało się ponowne zobowiązanie Wojewody do podjęcia rozstrzygnięcia w tej samej sprawie administracyjnej, przeto Sąd w niniejszej sprawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt I sentencji wyroku). Kontynuując rozważania wskazać trzeba, iż na podstawie bezspornego stanu faktycznego wnioskować należało, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczynił się w znacznej mierze skarżący. Przeciwnie, to skarżący, był aktywnym uczestnikiem postępowania, który dążąc do realizacji swojego wniosku złożył ponaglenie oraz ostatecznie też i przedmiotową skargę, które to akcje nie wymusiły jednak merytorycznego rozpoznania wniosku. Sytuacja, w której skarżący czeka wiele miesięcy, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 u.p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Zdaniem Sądu grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 u.p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter kompensacyjny. Sąd stwierdził, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności (przewlekłości postępowania), a także, czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej mając na względzie, że sumę taką przyznano mu już w równolegle prowadzonym postępowaniu ze skargi na bezczynność organu (sygn. akt III SAB/Wr 55/21). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w postaci wpisu od skargi w kwocie 100 zł.