III SAB/Wr 12/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Maciej Guziński, Tomasz Świetlikowski, , Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi O. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakazuje Wojewodzie D. wydanie decyzji do dnia [...] maja 2018 r.; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną [...] ([...] tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. O. K. (dalej: skarżąca) złożyła skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy dla obywatela U. Zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 i 3 oraz 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U.2017.2206) przez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy. Mając na uwadze powyższe, wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy z jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy; 2. o udzielenie jej zgody na pobyt czasowy - decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę i pracę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z wnioskiem; 3. przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, bowiem brak zezwolenia na pobyt uniemożliwił jej podjęcie zatrudnienia; 4. zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że pismem z [...] września 2017 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z [...] stycznia 2018 r. zwróciła się do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, za pośrednictwem Wojewody D., z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Dopiero [...] stycznia 2018 r. (po otrzymaniu przez Wojewodę ponaglenia) organ I instancji podjął działania w sprawie, zwracając się [...] stycznia 2018 r. do szefów odpowiednich służb o udzielenie informacji. Uzasadniając wniosek o zasądzenie kosztów w wysokości [...] zł wskazała, że miała propozycję pracy, jednakże z uwagi na brak decyzji zezwalającej na pobyt czasowy nie mogła podjąć tego zatrudnienia. Praca miała obejmować okres czterech miesięcy i kierując się wysokością średniej krajowej pensji w 2017 r. która wynosiła [...] zł brutto wyliczyła dochodzoną kwotę. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał wniesione przez skarżącą ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] marca 2018 r. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że Wojewoda wprawdzie wyznaczył termin rozstrzygnięcia sprawy do [...] maja 2018 r., jednakże w ocenie organu odwoławczego termin ten jest zbyt odległy. Również [...] stycznia 2018 r. organ poinformował skarżącą, kto będzie prowadził jej sprawę, a także wezwał ją do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie stabilnego i regularnego źródła dochodów oraz potwierdzenie posiadania ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Nie kwestionował, że skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy [...] września 2017 r., podniósł że [...] stycznia 2018 r. wezwano skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Podkreślił, że skarżąca złożyła wniosek o pobyt czasowy ze względu na poszukiwanie pracy a nie ze względu na wykonywanie pracy na terytorium RP. Usprawiedliwiając powstałe opóźnienie w załatwieniu wniosku organ wskazał, że wszczął działania celem rozpatrzenia sprawy w najbliższym możliwym terminie wynikającym z sytuacji związanej z ilością wpływających wniosków oraz z fluktuacją kadr. Podniósł również, że brak jest w tej sytuacji podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarządzeniem z [...] marca 2018 r. na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. rozdzielono skargi na bezczynność i przewlekłość, o czym poinformowano skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i poszukiwanie pracy okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, ze złożonych na rozprawie oświadczeń pełnomocnika organu i samej strony wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej (złożony [...] września 2017 r.) nie został załatwiony do chwili obecnej. Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt potwierdza, że - nie robiąc nic w sprawie przez okres ponad czterech miesięcy - faktycznie sprawą z wniosku skarżącej organ zajął się dopiero po interwencji skarżącej (prośbie), kiedy to - pismem z [...] stycznia 2018 r. – Wojewoda przedstawił Urzędowi ds. Cudzoziemców pismo skarżącej z [...] stycznia 2018 r. i wezwał ją do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie stabilnego i regularnego źródła dochodów oraz potwierdzenie posiadania ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zdaniem Sądu, opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad czterech miesiącach od jego złożenia (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 K.p.a.) wyłącznie na skutek działań strony. Przy czym dostrzec trzeba, że w okresie pierwszych czterech miesięcy od dnia złożenia wniosku organ kompletnie ignorował nałożoną na niego w art. 36 K.p.a. powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Uczynił to dopiero - po interwencji skarżącej w postaci ponaglenia - gdy Szef Urzędu ds. Cudzoziemców postanowieniem z [...] stycznia 2018r. uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin do rozpoznania wniosku do dnia [...] marca 2018 r. (termin ten nie został dotrzymany przez Wojewodę). Warto podkreślić, co także wynika z akt administracyjnych sprawy, że prowadząc wreszcie postępowanie (zbierając dowody) organ robił to chaotycznie (np. wzywał do dostarczenia dokumentów już przedłożonych przez stronę (ubezpieczenie zdrowotne w [...] na czas nieokreślony, wyciągi z kont bankowych). Należy podkreślić, że skarżąca na żądanie organu ubezpieczyła się także dodatkowo w CUK Ubezpieczenia na okres od [...] marca 2018 r. do [...] marca 2019 r. Powyższe stanowi, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu, zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąc naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 K.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (niewydanie przez tak długi okres aktu mimo zakreślenia terminu do jego wydania przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców ), Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie (prawie osiem miesięcy), na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Na wniosek skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.