III SAB/Wr 1208/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi S. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. P. (dalej zwany stroną lub skarżącym) w skardze do tut. Sądu zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej zwany Wojewodą lub organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę (znak sprawy: [...]) domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wraz ze stwierdzeniem, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł, skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym uiszczonego wpisu od skargi, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także kwotę 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu w dniu 8 kwietnia 2020 r., a następnie został w dniu 22 kwietnia 2020 r. zarejestrowany w systemie Pobyt 2. W piśmie datowanym na dzień 2 listopada 2020 r. (wpływ do organu w dniu 5 listopada 2020 r.) strona wniosła ponaglenie, przesłane następnie Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia 14 stycznia 2021 r. W dniu 20 listopada 2020 r. strona stawiła się osobiście w urzędzie, gdzie pobrano jej odciski palców i złożyła ksero paszportu. W dniu 25 listopada 2020 r. do organu wpłynęła skarga strony z dnia 20 listopada 2020 r. na bezczynność Wojewody, która została przekazana do tut. Sądu w dniu 8 kwietnia 2021 r. wraz z odpowiedzią organu, w której Wojewoda wnosił o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2021 r. uwzględniono skargę (sygn. akt III SAB/Wr 203/21). Organ pismem z dnia 14 stycznia 2021 r. wezwał stronę do dostarczenia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 440 zł tytułem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismo pełnomocnika strony wraz z dowodem uiszczenia żądanej opłaty skarbowej wpłynęło do organu w dniu 29 stycznia 2021 r. Przedmiotowa skarga z dnia 31 marca 2021 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania wpłynęła do organu w dniu 8 kwietnia 2021 r. Organ pismem z dnia 29 kwietnia 2021 r. poinformował o przewidywanym terminie zakończenia postępowania określonym na dzień 30 lipca 2021 r., a także w tym samym dniu wystąpił do wskazanych instytucji z prośba o przekazanie niezbędnych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarga strony na przewlekłe prowadzenie postępowania została przekazana do tut. Sądu w dniu 17 maja 2021 r. i została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Wr 1208/21. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie w całości, wskazując w pierwszej kolejności, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zdaniem organu w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postepowania z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organ, po wstępnych czynnościach rejestracyjnych, przez ponad 7 miesięcy od dnia złożenia wniosku nie podjął jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpoznania wniosku strony. Dopiero dwa tygodnie od wpłynięcia ponaglenia organ podjął pierwsze czynności w sprawie, w tym pobrał odciski palców, po czym po kolejnym półtorej miesiąca, a miesiąc po wpłynięciu w dniu 25 listopada 2020 r. skargi na bezczynność, wezwał do uiszczenia opłaty skarbowej oraz przesłał do organu wyższej instancji ponaglenie strony. Większą aktywność organu spowodowało wpłynięcie przedmiotowej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, jednakże, pomimo określenia przewidywanego terminu zakończenia postępowania, do dnia orzekania w niniejszej sprawie organ nie oświadczył czy wniosek strony został rozpatrzony. Z uwagi na okoliczność, iż w rozpoznanej sprawie o sygn. akt III SA/Wr 203/21 ze skargi strony na bezczynność Wojewody w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę zobowiązano organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy to bezprzedmiotowym stało się ponowne zobowiązanie Wojewody do podjęcia rozstrzygnięcia w tej samej sprawie administracyjnej, przeto Sąd w niniejszej sprawie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt I sentencji wyroku). Kontynuując rozważania wskazać trzeba, iż na podstawie bezspornego stanu faktycznego wnioskować należało, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczynił się w znacznej mierze skarżący. Przeciwnie, to skarżący, był aktywnym uczestnikiem postępowania, który dążąc do realizacji swojego wniosku złożył ponaglenie oraz ostatecznie też i dwie skargi, które to akcje nie wymusiły jednak merytorycznego rozpoznania wniosku. Sytuacja, w której skarżący czeka wiele miesięcy, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 u.p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Zdaniem Sądu grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 u.p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter kompensacyjny. Sąd stwierdził, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności (przewlekłości postępowania), a także, czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej mając na względzie, że sumę taką przyznano mu już w równolegle prowadzonym postępowaniu ze skargi na bezczynność organu (sygn. akt III SAB/Wr 203/21). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 357 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), połowa wynagrodzenia należnego profesjonalnemu pełnomocnikowi (240 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Miarkowanie kosztów zastępstwa procesowego związane było z faktem wniesienia także skargi na bezczynność w tym samym postępowania administracyjnego, przeto rzeczywisty nakład pracy pełnomocnika, zważywszy na tożsamy stan faktyczny i przyjęte w skargach wywody, był znacznie mniejszy.