III SAB/Wr 1211/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Radom sędzia WSA Maria Tkacz – Rutkowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi V. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z 1 października 2019 r. (wpływ do organu administracji w dniu 9.10.2019 r.) jest przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę D. postępowania w sprawie wniosku V. L. (obywatelka U.) z 24 lipca 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt, V. L. (dalej: Skarżący, Strona) wnioskiem z 24 lipca 2019 r. wystąpił do Wojewody D. (dalej również: organ administracji) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w Polsce. Pismem z 24 lipca 2019 r. Skarżący został poinformowany, że termin zakończenia postępowania w sprawie z jego wniosku został wyznaczony na 24 stycznia 2020 r. z uwagi na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i duży wpływ spraw. Poinformowano też Stronę, że w trakcie rozpoznawania wniosku przebywa w Polsce legalnie. Pismem z 16 września 2019 r. pełnomocnik Strony wystąpił o wgląd do akt sprawy oraz o przyśpieszenie rozpoznania sprawy, wskazując, że wniosek Strony winien być rozpozna w terminie 2 miesięcy, w tym z uwzględnieniem uzyskania przez organ administracji informacji od odpowiednich służb. Pismami z 9 października 2019 r. organ administracji poinformował pełnomocnika Strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania w dniu 9 stycznia 2020 r. oraz wystąpił do Komendy Wojewódzkiej Policji we W., Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura we W. oraz do Komendy N. Oddziału Straży Granicznej w K. o udzielnie informacji czy Strona stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, przekazując kopię pisma do wiadomości Strony. Ponaglenie na niezałatwieniu sprawy w terminie i bezczynność pełnomocnik Strony wniósł 3 października 2019 r. (pismo z dnia 25.09.2019 r.). Ponaglenie zostało przekazane do Urzędu do spraw Cudzoziemców 15 października 2019 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie wniosku z 24 lipca 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy Strona, zarzucając naruszenie: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeka postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej K.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, wniosła o: – stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku Strony o zezwolenie na pobyt czasowy; – stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; – zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; – przyznanie od organu na rzecz Strony kwoty 10.000 zł, na podstawie art. 149 §1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a); – skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; – zasądzenie od organu administracji na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano, że od momentu złożenia przez Stronę wniosku minęły 2 miesiące i w tym okresie organ administracji nie podjął żadnych czynności zamierających do załatwienie wniosku i nie poinformował Strony o przyczynach opóźnienia. Takie działanie narusza art. 35 § 3 K.p.a. W sprawie doszło do rażącego przekroczenia terminów rozpoznania sprawy, co uzasadnia stwierdzenie przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie Stronie wskazanej kwoty pieniężnej. Wskazana kwota pieniężna zrekompensuje Stronie negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania i będzie jednocześnie sankcją dla organu administracji za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł natomiast, że Skarżący nie wyczerpał przysługujących środków zaskarżenia, co w konsekwencji winno prowadzić do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a. W ocenie organu administracji istotny jest czas jaki upłynął od wniesienia ponaglenie do wniesienia skargi do sądu. Skuteczne wniesienie skargi do sądu jest możliwe po upływie czasu jaki ma organ na rozpoznanie ponaglenia wniesionego przez stronę postępowania. W niniejszej sprawie termin ten nie został zachowany, zatem skarga Strony winna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j: Dz. U. z 2018 r. poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści art. 52 § 2 p.p.s.a., rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania, warunek ten powiązać należy z art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - to do organu prowadzącego postępowanie. W rozpatrywanej sprawie Skarżący przed wniesieniem skargi z 1 października 2019 r. do tut. Sądu, które miało miejsce 3 października 2019 r., wniósł ponaglenie – pismo z 25 września 2019 r. (wpływ do organu administracji w dniu 3.10.2019 r.). Skarga Strony na przewlekłość postępowania Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy jest więc dopuszczalna nie zachodzą przesłanki jej odrzucenia. Zgodnie z art. 37 § 1pkt 2 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia jeśli postępowania jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Stosownie zaś do art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Przy czym w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wbrew twierdzeniu organu administracji, nie jest zatem konieczne do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oczekiwanie na rozpocznie przez właściwy organ administracji ponaglenia, ani oczekiwanie na upływ czasu jaki przepisy prawa dają organom administracji na przekazanie i rozpoznania ponaglenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.07.2019 r., sygn. akt I OSK 323/18 publ. www.orzczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów skargi Sąd stwierdza, ze nie wszystkie wniosku Strony zasługują na uwzględnienie. Zakres znaczeniowy terminu przewlekłość postępowania, określony w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. jako prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, uzasadnia odwołanie się do zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz regulacji procesowych dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji toczyło się na podstawie przepisów K.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zarówno zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a., jak i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 K.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17; publ. w CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawa samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów obowiązkiem organu jest sprawne, co nie zawsze oznacza szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16; publ. w CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić należy, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 K.p.a. I tak, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że Strona 24 lipca 2019 r. złożyła do organu administracji wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Organ administracji nie podjął żadnej czynności zmierzającej do rozpoznania sprawy, aż do wniesienia ponaglenia, a następnie skargi do Sądu. Ponaglenie i skarga dotarły do organu administracji 3 października 2019 r. a 9 października 2019 r. organ dokonał pierwszej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy, tj. wystąpił do właściwych organów (Policja, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straż Graniczna) o udzielenie informacji o Stronie i poinformował Stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania to 9 stycznia 2020 r. Bez wątpienia postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły nie były w ramach tego podejmowane we właściwym czasie czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Za czynność taką nie można uznać wydania Skarżącemu w dniu złożenia wniosku informacji, że jego sprawa zostanie rozpoznana w terminie do 24 stycznia 2020 r. czyli nie po dwóch miesiącach, jak wynika z przepisów prawa, ale po 6 miesiącach. Czynność ta miała charakter wyłącznie informacyjny niezwiązany w żaden sposób z rozpoznaniem wniosku. Z treści tego pisma wynika, że w momencie określenia terminu rozpoznania wniosku nie sprawdzono czy wniosek ten spełnia wymogi formalne. Sprawa, której wniosek dotyczy nie jest skomplikowana. Po wpływie wniosku organ administracji niezwłocznie winien sprawdzić czy wniosek spełnia wymogi formalne i jeśli nie jest konieczne jego uzupełnienie niezwłocznie winien wystąpić do właściwych organów (Policja, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Straż Graniczna) o udzielenie informacji o Stronie. Jeśli wniosek jest kompletny zakończenie postawania winno nastąpić najpóźniej w terminie 2 miesięcy. W niniejszej sprawie do dnia złożenia ponaglenia i skargi do Sądu nie zostały podjęte przez organ administracji żadne czynności w ramach postępowania zainicjowanego wnioskiem Strony. Dopiero działanie Strony spowodowało podjęcie czynności, które organ zobowiązany był podjąć niezwłocznie po otrzymaniu wniosku. Zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości, że organ administracji dział w sprawie przewlekle nie podejmując żadnych czynności przez 3 miesiące od złożenia wniosku. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do zwłoki w jakimkolwiek zakresie przyczyniła się sama Strona. Wprost przeciwnie dopiero podjęte przez Stronę działania doprowadziły do podjęcie pierwszych czynności w ramach postępowania. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ administracji dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W związku ze stwierdzoną przewlekłością postępowania i niezakończeniem postępowania w sprawie konieczne było także zobowiązanie Wojewody D., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do załatwienie sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co Sąd uczynił w pkt III sentencji wyroku. Skarżący wnosił także o stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, jakkolwiek Wojewoda D. w niniejszej, sprawie prowadził postępowania w sposób przewlekły, to nie można stwierdzić, że przewlekłość ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. W dniu wniesienia skargi termin rozpoznania sprawy został przekroczony o miesiąc, a wniesione ponaglenie spowodowało, że organ administracji podjął czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Należy także wskazać, że w dniu złożenia wniosku (pismo z dnia 24.07.2019 r.) Strona została poinformowana, że w okresie rozpoznawania wniosku przebywa legalnie na terenie Polski, poinformowana została także o kolejnych czynnościach podejmowanych w toku postępowania oraz o możliwości i trybie wniesienia ponaglenia. Posiadała zatem podstawowe informacje o przebiegu postępowania oraz o możliwości podejmowania działań prawnych w przypadku nieprawidłowego postępowania organu. Organ administracji wskazał także przyczyny rozpoznania wniosku Strony z opóźnieniem. Jakkolwiek wskazany termin (tj. 6 miesięcy na rozpoznanie wniosku Strony) nie jest uzasadniony skomplikowaniem sprawy, a duża ilość wniosków nie uzasadnia tak długiego postępowania, to podjęte czynności wskazują, że organ administracji podejmował działania związane z informowaniem Strony o przyczynach zwłoki jak i przysługujących Stronie prawach. W tych okolicznościach nie można uznać za uzasadniony wniosku Strony o stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, jak i wniosku o przydania kwoty pieniężnej, o czym Sąd orzekł odpowiednio w pkt. II i pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).