III SAB/Wr 1214/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Piotr Kieres Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Radom sędzia WSA Maria Tkacz – Rutkowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. pozostaje w bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] (j[...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z 1 października 2019 r. jest bezczynność Wojewody D. w sprawie rozpoznania wniosku A. R. (obywatela B.) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z akt sprawy wynika, że 31 lipca 2018 r. A. R. (dalej: Skarżący, Strona) wystąpił do Wojewody D. (dalej: również organ administracji) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Strona 14 marca 2019 r. stawiła się w D. Urzędzie Wojewódzkim we W. bez wezwania w celu uzupełnienia wniosku i złożyła odciski linii papilarnych, oświadczenie o wyrażeniu zgody na przetwarzanie danych osobowych oraz kserokopię paszportu. W dniu 5 czerwca 2019 r. do sprawy zgłosił się pełnomocnik Strony. Następnie 24 lipca 2019 r. Strona przedłożyła załączniki do wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, tj. aneks do umowy o pracę z dnia 28.06.2019 r., potwierdzenie zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego, kserokopię zezwolenia na pracę typu A nr [...]. Pismem z 30 lipca 2019 r. (wpływ do organu administracji w dniu 30.07.2019 r.) Strona wniosła ponaglenie w sprawie rozpoznania wniosku 31 lipca 2018 r. o wydania zezwolenia na pobyt czasowy i prace, wskazując, że wniosek nie został rozpoznany w ustawowym terminie, a zatem organ administracji pozostaje w bezczynności. Następnie 1 października 2019 r. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Organ administracji, po wniesieniu przez Stronę skargi, tj. 21 października 2019 r. przekazał ponaglenie Strony do Urzędu do spraw Cudzoziemców, a 22 października 2019 r. wezwał Stronę do przedłożenia wypełnionego we wszystkich rubrykach – na aktualnym formularzu – wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wyznaczając 7 dniowy termin na dokonanie tych czynności pod rygorem pozostawienia wniosku z 31 lipca 2018 r. bez rozpoznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody D. w sprawie rozpoznania wniosku o z 31 lipca 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę pełnomocnik Strony, zarzuciła naruszenie: - art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej : K.p.a.) przez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie; - art. 36 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie Skarżącego o niezałatwieniu spawy w terminie i niepodanie przyczyn zwłoki, a także przez niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy; - art. 37 § 4 K.p.a. przez nieprzekazanie przez organ administracji ponaglenia Skarżącego z dnia 31.07.2019 r. organowi wyższego stopnia; - art. 8 § 1 K.p.a. przez niedziałanie przez organ administracji zgodnie z zasadą zaufania do administracji publicznej; - art. 9 K.p.a. przez nieinformowanie Skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy; - art. 10 § 1 K.p.a. przez niezapewnienie Skarżącemu udziału w postępowaniu: - art. 12 § 1 K.p.a. przez działanie organu administracji w sposób sprzeczny z zasadą szybkości. Tak formułując zarzuty skargi pełnomocnik Skarżącego wniósł: 1) na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym; 2) na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się bezczynności; 3) na podstawie art. 149 § 1a) p.p.s.a. o stwierdzenia, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu administracji do załatwienie sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 5) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. o przyznanie od organu administracji na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł; 6) o zasądzenia od organu administracji na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącego podkreślił, że wniosek Skarżącego nie zawiera żadnych braków, organ administracji jest w posiadaniu wszystkich dokumentów niezbędnych do wydania pozytywnej decyzji. Tym samym brak jest uzasadnienia dla bezczynności organu administracji w niniejszej sprawie. Pełnomocnik Skarżącego wskazuje także, że to Skarżący z własnej inicjatywy podejmował działania mające na celu przyspieszenie postępowania, w szczególności uzupełniał dokumentu, które z winy organu zdezaktualizowały się. Biorąc pod uwagę całkowitą bezczynność organu administracji, tj. brak analizy wniosku pod względem formalnym i niewystąpienie do właściwych organów o udzielenie informacji o Skarżącym, za uzasadnione uważa przyznanie kwoty pieniężnej wskazanej w skardze. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, wyjaśniając tak długi okres rozpoznawania wniosku Strony wskazał na dużą ilość spraw i braki kadrowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powyższego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania, warunek ten powiązać należy z art. 37 § 1 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - to do organu prowadzącego postępowanie. W rozpatrywanej sprawie Skarżący przed wniesieniem skargi do tut. Sądu, które miało miejsce 1 października 2019 r., wniósł ponaglenie – pismo z pismo z 30 lipca 2019 r. r. (wpływ do organu w dniu 31.07.2019 r.). Skarga Strony na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę jest więc dopuszczalna i nie zachodzą przesłanki jej odrzucenia. Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów skargi Sąd uznał, że zasługują one na uwzględnienie. Pojęcie bezczynności organu administracji zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgonie z art. 36 §1"). Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami prawa terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a). Dla oceny zasadności skargi nie ma przy tym znaczenia czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 K.p.a., jest zasada szybkości postępowania. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publiczne powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień winny być załatwiane niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 §1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślić należy, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonej czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 §1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 §2 K.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że z przedstawionego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ administracji przekroczył określony w art. 35 K.p.a. termin rozpozna sprawy. Uwzględniając konieczność wystąpienia do Policji, Straży Granicznej i ABW, co jest procedurą rutynową i zajmuje 30 dni, sprawa Skarżącego winna być rozpoznana w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania wniosku. W rozpoznawanej sprawie od daty złożenia przez Stronę wniosku, tj. od 31 lipca 2018 r. do 1 października 2019 r. upłynęło prawie 15 miesiące. Przez ten okres organ administracji nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie. Co należy podkreślić wezwanie do usunięcie braków formalnych wniosku wysłano dopiero po wniesieniu przez Stronę skargi od Sądu (22.10.2019 r.). Nie podjęto też czynności rutynowych, tj. wystąpienia do Policji, ABW i Straży Granicznej o udzielnie informacji o Skarżącym. Złożone przez Skarżącego ponaglenie z dnia 30 lipca 2019 r. przekazano od Urzędu do spraw Cudzoziemców dopiero po wniesieniu przez Stronę skargo do Sądu (21.10.2019 r.). Należy zwrócić uwagę, że organ administracji nie podjął żadnych czynności w sprawie także po wniesieniu przez stronę ponaglenia, a dopiero po wniesieniu skargi do Sądu. Strona przez okres 15 miesięcy od złożenia wniosku nie została też poinformowana o przyczynach zwłoki w załatwieniu jej wnioski, ani nie wyznaczono nowego terminu załatwienia sprawy, a zatem organ administracji naruszył także przepis art. 36 K.p.a. Należy zatem stwierdzić, że od 31 lipca 2018 r., tj. od dnia złożenia wniosku przez Skarżącego Wojewoda D. do dnia wniesienia skargi do tut. Sądu pozostaje w bezczynności, czym naruszył zasady i terminu określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. Podjęte przez organ administracji czynności po wniesieniu skargi do Sądu także nie doprowadziły do załatwienia sprawy. Uwzględniając wskazane w sprawie okoliczności Sąd stwierdził, że organ administracji dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu z wniosku Skarżącego (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a) o czym orzeczono w punkt I sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania w sprawie nieskomplikowanej, a także fakt, że organ administracji nie podjął w prowadzonym postępowaniu jakiejkolwiek aktywność, nawet po wniesieniu przez Stronę ponaglenia, a samo ponaglenie przekazał organowi wyższego stopnia dopiero po upływie prawie 3 miesięcy i dopiero po wniesieniu skargi do Sądu, Sąd uznał, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku), które należy rozumieć jako oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.a.s.). Przy czym do zaniechań organu, jak wynika z akt sprawy, Strona się nie przyczyniła, wręcz przeciwnie podejmowała z własnej inicjatywy czynności polegające na uzupełnianiu wniosku przez składanie, bez wezwania, dokumentów, które na skutek opieszałości organu administracji zdezaktualizowały się. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której Strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie jakichkolwiek czynności w sprawie, a organ administracji podejmuje działania dopiero po wniesieniu skargi do Sądu nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Należy zwrócić też uwagę, że ponaglenie Strony nie zostało przekazane Urzędowi do spraw Cudzoziemców w ustawowym 7 dniowym terminie, czym organ naruszył art. 37 § 4 K.p.a. Okoliczności stwierdzone w niniejszej sprawie wskazują na rażące naruszenie prawa przez organ administracji (pkt II sentencji wyroku) Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale i przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód poniesionych przez nią w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie przez organ praw strony będzie uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie zaś towarzyszą sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do prawa pobytu i pracy na terytorium RP. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter przewlekłości postępowania jako przesłankę przyznania na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej (1.000 zł). Kwotę tę Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej przez Skarżącego uciążliwości związanej z bezczynnością organu administracji, co znalazło wyraz w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).