III SAB/Wr 1245/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska, Sędziowie sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, sędzia WSA Marta Semiczek (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi: A.L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie: wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D.przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę pieniężną w wysokości [...] ([...])złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi z [...] października 2019 r. (wpływ do organu administracji [...].10.2019 r.) jest przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę D. postępowania w sprawie wniosku A. L. z [...] kwietnia 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy A. L. obywatel U. (dalej: Skarżący, Strona) pismem z [...] kwietnia 2019 r. wystąpił do Wojewody D. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce, do wniosku dołączył kserokopię paszportu oraz kserokopię umowy najmu lokalu mieszkalnego. Organ w dniu [...] kwietnia 2019 r. zawiadomił Skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia postępowania tj. [...] października 2019 r. Termin został wydłużony z uwagi na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów i możliwości udzielenia zezwolenia oraz z dużej ilości prowadzonych jednocześnie postępowań. Pełnomocnik Strony w dniu [...] lipca 2019 r. wniósł o wgląd do akt, wydanie zaświadczenia, udzielenia informacji, przyspieszenia postępowania oraz ponaglenie (pismo z dnia [...].07.19 r.) wskazując, że pomimo upływu 3 miesięcy od daty złożenia wniosku – organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie. Podkreślił, że za niezasadne należy uznać prowadzenie postępowania od ponad 3 miesięcy, podczas gdy sama sprawa nie jest szczególnie skomplikowana. Co więcej, bezczynność organu w okresie od kwietnia 2019 r. do chwili obecnej nie wynika z winy Skarżącego ale wyłącznej winy organu. Wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Pismem z dnia [...] października 2019 r. organ zwrócił się do organów ścigania o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej Skarżącego stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia [...] października 2019 r. organ administracji wezwał Stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez przedłożenie dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania oraz oryginału informacji starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy. Jednocześnie wskazał na przewidywany okres zakończenia postępowania tj. [...] stycznia 2020 r. W odpowiedzi na ponaglenie Skarżącego pismem z dnia [...] października 2019 r. wyjaśnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Urzędu Wojewódzkiego ale skutkiem ogromniej ilości wniosków oraz koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postepowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (wniesiona w dniu [...] listopada 2019 r.) na przewlekłość prowadzonego przez Wojewodę D. w sprawie wniosku z [...] kwietnia 2019 r. o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy Skarżącemu, zarzucając naruszenie: art. 35 § 1 - 3 w związku z art. 36 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: "k.p.a.") przez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły oraz naruszenie art. 8 i art. 12 k.p.a., wniósł o: - stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy; - stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; - przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 15 000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 6 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; - rozpoznanie w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazano, że minęło prawie 6 miesięcy a Skarżący nadal nie otrzymał decyzji. Organ nie podejmował czynności w sprawie wystarczająco szybko a sama sprawa była prowadzona w sposób przewlekły. Co więcej, Wojewoda D. powinien zakończyć postępowanie decyzją w terminie maksymalnie dwóch miesięcy od daty złożenia przez Skarżącego wniosku. Za niezasadne należy także uznać prowadzenie postępowania przez tak długi czas, podczas gdy sama sprawa nie jest szczególnie skomplikowana. Dalej, podkreślono, że organ nie poinformował Strony o powodach nierozpoznania sprawy w terminie zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Naruszenie norm prawnych dotyczących norm prawnych dotyczących terminów rozpoznania sprawy przez organ winno wiązać się z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która będzie stanowiła "karę" dla organu a z drugiej strony będzie stanowić rekompensatę dla Strony za naruszenie jej praw w postępowaniu prowadzonym przez organ. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D.wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy jest uzasadniona. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić, więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z analizy akt rozpoznawanej sprawy wynika, że Strona pismem z [...] kwietnia 2019 r. (data wpływu od właściwego organu administracji [...] kwietnia 2019 r.) złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W zawiadomieniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ poinformował o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania tj. [...] października 2019 r. z uwagi na konieczność sprawdzenia złożonych dokumentów oraz dużej liczby prowadzonych jednocześnie postępowań. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. (data wpływu do organu [...] lipca 2019 r.) pełnomocnik Skarżącego wniósł ponaglenie wraz z wnioskiem o wgląd do akt, wydanie zaświadczenia oraz udzielenie informacji. Organ pismem z dnia [...] października 2019 r. zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji we W. z zapytaniem czy Strona stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa. Pismem z dnia [...] października 2019 r. organ wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku tj. o przedłożenie dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania oraz oryginał informacji starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku zaspokojenia potrzeb kadrowych. Odnosząc się do ponaglenia Strony, organ w kolejnym piśmie z dnia [...] października 2019 r. podkreślił, że sposób prowadzenia spraw związany jest z brakami kadrowymi oraz ogromną ilością spraw prowadzonych równocześnie. Czynności w zakresie prowadzonego postępowania, co należy podkreślić, organ administracji podejmował dopiero po wniesieniu przez Stronę ponaglenia, a następnie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość postępowania. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po sześciu miesiącach od jego otrzymania, tj. gdy sprawa winna być już dawno finalnie załatwiona biorąc wzgląd na terminy z art. 35 k.p.a. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do zwłoki w jakimkolwiek zakresie przyczyniła się sama Strona. Wprost przeciwnie dopiero podjęte przez Stronę działania doprowadziły do podjęcie pierwszych czynności w ramach postępowania. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ administracji dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, jak w niniejszej sprawie, w której Strona z powodu długiego oczekiwania na rozstrzygnięcie organu administracji pozostaje w niepewności co do możliwości pobytu na terytorium RP oraz faktycznie jest ograniczona w możliwości swobodnego opuszczenia i powrotu na terytorium RP, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od niemal 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu. Sąd stwierdzając, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku, wziął pod uwagę postawę organu administracji, który w ustawowym terminie przewidzianym na załatwienie sprawy nie podjął żadnych czynności nawet w zakresie badania formalnego wniosku. Czynności te podjął dopiero po wniesieniu przez Stronę ponaglenia, tj. po 6 miesiącach od złożenia wniosku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( pkt II sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale i przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód poniesionych przez nią w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie przez organ praw strony będzie uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie zaś towarzyszą sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do prawa pobytu i pracy na terytorium RP. Skarżący uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej wskazał na rolę sumy pieniężnej tj. rodzaj "kary" dla organu a z drugiej strony rekompensata dla niego za naruszenie praw w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter przewlekłości postępowania jako przesłankę przyznania sumy pieniężnej (900 zł) na podstawie powyższego przepisu. Ww. kwotę Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy. Przy czym, jak już wskazano, kwota ta nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez Stronę. Pełni ona funkcją dyscyplinującą organ administracji i w pewnym stopniu stanowi zadośćuczynienie Stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).