III SAB/Wr 1258/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A.L. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D.dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D.ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nakazuje Wojewodzie D. wydanie aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. L., obywatelka U. (dalej: strona, Skarżąca) w dniu 17 października 2019 r. złożyła skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o co Skarżąca wystąpiła wnioskiem z 8 lutego 2018 r. Działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów art. 35 oraz art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z bezczynnością organu w ciągu 20 miesięcy w sprawie legalizacji pobytu cudzoziemca i wydania karty czasowego pobytu. Wniosła o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu do dokonania niezbędnej czynności w określonym terminie, o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rekompensatę wobec ograniczenia praw i swobód cudzoziemca. Argumentowała, że wniosek Skarżącej miał na celu połączenie się z rodzina, tj. mężem. Wskazała, że do dnia 14 października 2019 r. – ponad 20 miesięcy – nie dostała żadnej informacji, ani korespondencji od organu w sprawie zezwolenia na pobyt. W związku z bezczynnością organu Skarżąca przedstawiła wyliczenie praw i swobód, których została pozbawiona lub ograniczona w korzystaniu z nich. Wskazując na te okoliczności podała, że z tytułu przygotowania dokumentów w sprawie mogła otrzymać wypłaty w lipcu 2018 r. ( 2 800 zł netto oraz 746 zł netto), w sierpniu 2019 r. ( 4 500 zł netto) oraz we wrześniu 2019 r. (1 500 zł netto). Wyjaśniła dalej, że osobiście była w Urzędzie Wojewódzkim kilkukrotnie, wysyłała e-maile oraz listy z prośbą o przyspieszenie sprawy (15 maja 2018 r.) oraz ponaglenie (4 października 2019 r.). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w dniu 8 lutego 2018 r. Skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy w celu pobytu z cudzoziemcem – mężem D. C. W dniu 15 kwietnia 2019 r. wezwał męża Skarżącej do złożenia podpisu na ww. wniosku z pouczeniem o treści art. 168 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Na wniosku podpis złożyła bowiem tylko Skarżąca. Wezwanie to, mimo dwukrotnego awizo, nie zostało odebrane. W dniu 7 października 2019 r. strona złożyła ponaglenie, które pismem z 6 listopada 2019 r. organ przesłał wraz z dokumentacją Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Po wniesieniu skargi na bezczynność (17 października 2019 r.) organ stwierdził, że wezwanie z 15 kwietnia 2019 r. zostało wysłane na niedokładny adres, bez wskazania numeru mieszkania. Na skutek stwierdzonej pomyłki, Wojewoda ponownie przesłał wezwanie do złożenia podpisu przez męża Skarżącej. W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa. Powołał się na trudną sytuację Urzędu z uwagi na wpływającą ilość wniosków oraz fluktuację kadry pracowniczej, która ma wpływ na tempo procedowania spraw. Sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 Kodeksu postepowania administracyjnego nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, lecz jest wynikiem ilości wniosków oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Podkreślił, że sprawy te są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków. Co do wniosku Skarżącej o rekompensatę, to zdaniem Wojewody jest to roszczenie cywilnoprawne o naprawienie szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Skarżąca nie powołała bowiem podstawy prawnej tego żądania, zaś wskazanie konkretnych utraconych sum czy ekspektatyw świadczy o takim charakterze wniosku strony. W razie zaś uznania przez Sąd, że chodzi o sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Wojewoda podkreślił, że zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności organu, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wedle Wojewody zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego. W ocenie organu, wniosek Skarżącego jest w tej mierze bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność Wojewody okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) prze sformułowanie: "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". Zarówno w literaturze prawa, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z analizy administracyjnych i sądowych akt sprawy wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu połączenia z rodziną Skarżąca złożyła w dniu 8 lutego 2018 r. W dniu 2 sierpnia 2018 r. Skarżąca pisemnie zawiadomiła organ zmianie adresu zamieszkania: [...] W., ul. Ł. [...]. Pismem z 15 kwietnia 2019 r. organ wezwał męża Skarżącej do złożenia podpisu pod wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy Skarżącej pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Pismo skierował do Skarżącej oraz do męża Skarżącej na adres [...] W. ul. Ł. [...]. Oba pisma zostały zwrócone nadawcy 6 maja 2019 r. jako niepodjęte w terminie. W dniu 5 listopada 2019 r., tj. po wniesieniu skargi na bezczynność organ ponowił wezwanie kierując je na właściwy adres. W aktach administracyjnych sprawy brakuje pism Skarżącej o przyspieszenie postępowania w sprawie jak również ponaglenia z 3 października 2019 r. Do skargi została dołączone fotokopie tych pism. Nie może być jednak wątpliwości, że ponaglenie wpłynęło do organu, o czym świadczy pismo Wojewody z 6 listopada 2019 r. przekazujące ponaglenie organowi wyższego stopnia wraz z informacją o zasadności ponaglenia. Okoliczności powyższe prowadzą do wniosku, że organ do dnia złożenia skargi na bezczynność w istocie nie dokonał żadnej czynności w sprawie. Jedyna czynność – wezwanie z 15 kwietnia 2019 r. – było nieskuteczne, spowodowane bledem organu. Ponadto czynność ta podjęta była po upływie 14 miesięcy od wpływu wniosku. Natomiast rzeczywista, skutecznie dokonana czynność organu miała miejsce dopiero w listopadzie 2019 r., czyli po wniesieniu skargi na bezczynność i po upływie 21 miesięcy od wpływu wniosku. Niewątpliwie uzasadnia to twierdzenie o realizowaniu czynności zbyt długo. W tym stanie rzeczy organ do czasu wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. Z akt sprawy, poza własnym błędem organu, nie wynikają żadne okoliczności dające podstawę do tak długiego oczekiwania Skarżącej na rozpoznanie wniosku. Z przebiegu postępowania wynika, że organ do dnia wniesienia skargi, czyli w ciągu 21 miesięcy podjął jedną skuteczną czynność, tj. wezwał męża Skarżącej do złożenia podpisu pod wnioskiem o czym poinformował też Skarżąca. Czynność ta dokonana została jednak po wniesieniu skargi na bezczynność, zatem wykracza poza granice skargi. W momencie wniesienia ponaglenia organ niewątpliwie pozostawał w bezczynności i stan ten utrzymywał się w dniu wniesienia skargi. Wymaga podkreślenia, że ponaglenie (wpływ do organu – 7 października 2019 r. – jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę) nie wywołało reakcji organu. Postępowanie Wojewody niewątpliwie kłóci się z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu (art. 12 k.p.a.) Wezwanie do usunięcia braków formalnych cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony skarżącej nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Nie może być akceptowane, że dostrzeżenie braków formalnych wniosku następuje po upływie 14 miesięcy od jego wpływu do organu. A dostrzeżenie własnego błędu organu w adresowaniu pism wymaga aż 7 kolejnych miesięcy. W prowadzonym postępowaniu ponadto organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., nie zawiadamiał strony skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podawał przyczyn tego stanu rzeczy, nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Okoliczności sprawy dowodzą, że Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu (nie tylko niewydanie przez tak długi okres dokumentu) Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Co do wniosku strony o zasądzenie rekompensaty Sąd uznał, że wniosek ten stanowi żądanie przyznania sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżąca wskazała bowiem na ścisłe okoliczności związane z pozbawieniem lub ograniczeniem praw jej służących, gdyby nie bezczynność organu. Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2 000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając zezwolenia na pobyt czasowy. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 149 § 1 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.