III SAB/Wr 1263/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia Tomasz Świetlikowski, WSA Asesor WSA Anetta Chołuj, Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi O.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D.przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D.ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, O. S. zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jej wniosku z dnia 16 listopada 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie – art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów skarżąca wskazała, że od momentu złożenia przez nią wniosku minęło prawie jedenaście miesięcy. W tym czasie, organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie, w tym, nie poinformował strony o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie. W nawiązaniu do treści art. 35 § 3 k.p.a. skarżąca zwróciła uwagę, że załatwienie sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Odwołując się do wskazywanych w orzecznictwie sądowym przypadków charakteryzujących stan przewlekłości postępowania skarżąca nadmieniła, że sytuacja ta wystąpi w przypadku stwierdzenia, że organ administracji publicznej nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby mogło ono zostać zakończone w rozsądnym terminie. W ocenie strony, taki stan rzeczy zaistniał w sprawie zainicjowanej złożonym przez nią wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP, która powinna zostać zakończona maksymalnie w terminie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa skarżąca wyraziła pogląd, że fakt wielomiesięcznego ignorowania jej przez organ administracji publicznej uzasadnia taką właśnie kwalifikację przewlekłości postępowania. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości postępowania, skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku złożonego przez stronę; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w kwocie 10.000 zł; 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy; 6. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona skarżąca wskazała, że wnioskowana kwota stanowić będzie, z jednej strony, sankcję wobec organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, z drugiej, rekompensatę wobec strony za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a z ostrożności procesowej, o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ administracji wskazał, że strona wniosła skargę zaledwie trzy dni po wniesieniu ponaglenia. Na tej podstawie organ uznał, że wniesienie ponaglenia było czynnością pozorną (organ nie miał możliwości ustosunkowania się do ponaglenia przed wniesieniem skargi) i z tych powodów czynność ta nie spełnia wymogów wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. W nawiązaniu do wniosku o oddalenie skargi Wojewoda D. zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w urzędzie, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, a także, braku możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. Wskazał, że od początku 2018 r. do końca października 2018 r. do organu wpłynęło [...] podań cudzoziemców w zakresie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Wyraził pogląd, że przy "tak olbrzymiej ilości wniosków oczywistym jest, że może i niestety dochodzi do opóźnień w prowadzonych postępowaniach, pomimo że organ podejmuje różnorodne działania, aby zminimalizować powstałe opóźnienia." W ocenie Wojewody, sytuacja kadrowa, a także olbrzymia ilość napływających wniosków są okolicznościami, które nie dają podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. Wniosek ten, zdaniem organu, wyklucza kwalifikację stanu przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa. W rozwinięciu tej argumentacji Wojewoda D. dodał, że kwalifikacja stanu przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa wymaga wykazania, że odpowiedzialność za taki stan rzeczy ponosi organ administracji publicznej. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przyznanie sumy pieniężnej organ administracji publicznej podniósł, że skarżąca nie uzasadniła istnienia oraz rozmiaru krzywdy jakiej doznała w wyniku przewlekłości postępowania w sprawie. Z tych względów, wniosek ten powinien zostać oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość Wojewody D. w rozpoznaniu wniosku strony okazała się uzasadniona. Na wstępie należy odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), który to wniosek Sąd uznał za nieuzasadniony. Niewątpliwie, formalnym wymogiem wniesienia skargi na przewlekłość jest wymóg uprzedniego złożenia ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Wymóg ten, skarżąca spełniła wnosząc pismem z dnia 10 października 2019 r., do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody D., ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zdaniem Sądu, sam fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć okoliczność, że skarga została złożona trzy dni po wniesieniu ponaglenia, które do tego czasu nie mogło zostać rozpatrzone. Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19 (CBOSA), w myśl którego, skarga na przewlekłość (bezczynność) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r. I OZ 854/13, CBOSA). Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, CBOSA). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia. Nie stwierdzając na tej podstawie formalnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd uznał, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie uzasadnia zarzut skargi w zakresie zarzucanej Wojewodzie D. przewlekłości w prowadzeniu postępowania z wniosku strony i to o cechach rażącego naruszenia prawa. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych, złożony przez stronę wniosek wpłynął do organu w dniu 16 listopada 2018 r. Przez blisko rok od daty wpływu wniosku w sprawie nie były podejmowane żadne czynności procesowe zmierzające do rozpoznania wniosku. Przez blisko rok organ nie dokonał oceny kompletności wniosku, ani nawet nie zainicjował procedury z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094), która jest obligatoryjną, a zarazem standardową procedurą w sprawach tego rodzaju i powinna być podejmowana bez zbędnej zwłoki, także z powodów dla których jest przewidziana. Pierwsze czynności procesowe w sprawie organ administracji publicznej podjął dopiero w dniu 6 listopada 2019 r. Wtedy to dopiero bowiem wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, do osobistego stawiennictwa w siedzibie urzędu, jak również, wydał zaświadczenie potwierdzające złożenie przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wszystkie te czynności zostały podjęte przez organ administracji publicznej dopiero w następstwie wniesionego przez stronę ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie (pismo z dnia 10 października 2019 r. z odnotowanym wpływem do organu w dniu 14 października 2019 r.). Należy uzupełniająco wspomnieć, że na żadnym etapie organ nie zrealizował obowiązku z art. 36 k.p.a., a ponaglenie do organu wyższego stopnia zostało przekazane przez ten organ z naruszeniem normy z art. 37 § 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a., art. 36 i art. 37 § 4 k.p.a. Pozostając bezczynny przez blisko rok od dnia złożenia wniosku organ administracji publicznej w sposób oczywisty i rażący naruszył treść art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., a także treść art. 12 k.p.a. Skutkiem tych naruszeń było naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także, wyrażonej w treści art. 6 k.p.a. zasady praworządności. Jako uzasadnione zatem Sąd uznał zarzuty skargi co do przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania w sprawie przez Wojewodę D. Jedocześnie, całokształt ujawnionych w sprawie okoliczności, uzasadnia, zdaniem Sądu, ocenę tej przewlekłości jako noszącej cechy rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek, w orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że samo przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, to jednocześnie zwraca się uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy przekroczenie tego terminu pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Blisko roczna organu administracji publicznej w przeprowadzeniu samej tylko oceny kompletności złożonego w sprawie wniosku nie znajduje racjonalnego uzasadnienia i jako taka uzasadnia podniesiony w skardze zarzut przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z dużą ilością wniosków składanych przez cudzoziemców oraz problemami kadrowymi nie stanowią okoliczności, które uwalniałyby organ od odpowiedzialności w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego przy poszanowaniu zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Należy w tym kontekście podnieść, że tego rodzaju argumenty Wojewoda D. powołuje w toku postępowań sądowych od kilku lat, a z urzędu Sądowi wiadomym jest, że sprawność postępowań prowadzonych w sprawach tego rodzaju nie ulega znaczącej poprawie. Należy dodatkowo nadmienić, że stanu niewątpliwej przewlekłości w sprawie nie umniejsza okoliczność, że w aktach administracyjnych sprawy nie ma dokumentów potwierdzających fakt wykonania przez stronę wezwania z dnia 6 listopada 2019 r. W tym kontekście należy podnieść, że organ administracji publicznej dysponował narzędziami prawnymi do tego, by zakończyć postępowanie w taki sposób do jakiego uprawniał go zebrany w sprawie materiał dowodowy. Warto w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z pouczeniem zawartym w wezwaniu z dnia 6 listopada 2019 r., nieuzupełnienie przez stronę wskazanych w tym wezwaniu braków formalnych w terminie siedmiu dni od doręczenia wezwania, miało skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody D. w prowadzeniu postępowania z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże, jak już podkreślono wcześniej, sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.500 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.