III SAB/Wr 127/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 3 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I.P. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1500 (tysiąc pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. P. (dalej: strona, skarżący, strona skarżąca) pismem z 3 lutego 2026 r. (data wpływu do organu 5 lutego 2026 r.), wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z 12 sierpnia 2024 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. i art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 7 i art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2025 r., poz. 1079, ze zm. dalej: u.o.c.) Strona wniosła o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w postępowaniu o udzielenie stronie zezwolenia na pobyt stały oraz stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. zasądzenie od Wojewody na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2025 , ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia do dnia zapłaty. Strona uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ powołał się na treść art. 100c i 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j: Dz.U. z 2023 r. poz. 103 ze zm., dalej: ustawa pomocowa). W dniu 18 lutego 2026 r. Wojewoda zwrócił się do odpowiednich służb o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony i bezpieczeństwa porządku publicznego. Następnie 23 lutego 2026 r. wezwano skarżącego do przedłożenia w terminie 14 dni określonych w wezwaniu dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie skarżący wypełnił wymóg wniesienia ponaglenia określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. – ponaglenie zostało wniesione w dniu 24 kwietnia 2025 r. Bezczynność zdefiniowano w przepisie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga aby organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ponadto zgodnie z art. 12 § 2 k.p.a. sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl ogólnej reguły zawartej przez ustawodawcę w art. 35 § 1 § 2 k.p.a., stanowiącej rozwinięcie powyższej zasady, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Przepis art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Jak wynika z art. 210 ust. 1 u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiła sytuacja niezałatwienia sprawy w terminie 6 miesięcy, bowiem pierwszą czynność w sprawie organ podjął dopiero po wpływie skargi, tj. 18 lutego 2026 r. W tym miejscu wskazać należy, że wniosek został złożony przez skarżącego 12 sierpnia 2024 r. i do chwili wniesienia skargi 27 lutego 2026 r. minęło ponad 17 miesięcy, a organ jak już wskazano wyżej podjął pierwszą czynność w sprawie dopiero 18 lutego 2026 r. Jak wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W ocenie Sądu w sprawie bezczynność miała charakter rażący, ponieważ organ nie podejmował żadnych czynności i przewidziany czas postępowania przekroczył wielokrotnie. Organ podjął jedynie działania już po wniesieniu skargi (18 lutego 2026 r. skierował zapytanie o cudzoziemca do odpowiednich służb oraz 24 lutego 2026 r. wezwał stronę o uzupełnienie braków). Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16, publ. CBOSA). Stwierdzona w sprawie beczynność o charakterze rażącym uzasadniała przyznanie stronie sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł, skarżący bowiem bez swojej winy znalazł się w sytuacji, która utrudnia mu normalne funkcjonowanie na terenie kraju. Do dnia wydania wyroku do Sądu nie wpłynął akt potwierdzający załatwienie sprawy z wniosku strony skarżącej, dlatego Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, mając na względzie charakter sprawy oraz czas, jaki upłynął od dnia złożenia wniosku. Odnosząc się natomiast do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, to zgodnie z art. 100d ust. 1 pkt 1 specustawy, w brzmieniu na dzień złożenia wniosku przez skarżącego, w okresie do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Przepis art. 100d specustawy był parokrotnie nowelizowany. W tym zakresie na mocy art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 lutego 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 232) zmieniającej nin. ustawę z dniem 22 lutego 2024 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 30 czerwca 2024 r." Następnie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 lipca 2024 r. art. 100d określał przywołany okres - przedłużony po raz czwarty z kolei – "do dnia 30 września 2025 r." Dalej na mocy art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. (Dz. U. z 2025 r., poz. 1301) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 30 września 2025 r. art. 100d określał przywołany okres "do dnia 4 marca 2026 r.", a na mocy art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. (Dz.U.2026.203) zmieniającej ustawę z dniem 5 marca 2026 r. – "do dnia 4 marca 2027 r.". Powinno się również zauważyć, że art. 100c (który obowiązywał przed dodaniem art. 100d) i art. 100d specustawy budzą wątpliwości zarówno co do zakresu ich stosowania - względem wszystkich cudzoziemców bądź też wyłącznie obywateli Ukrainy przebywających na terenie Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, a także wątpliwości co do ich zgodności z prawem unijnym. Wątpliwości te dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Gl 19/25, zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym w tej kwestii. Sąd ten wniósł o stwierdzenie, że: 1. Długotrwałe i kilkukrotnie wydłużane przez prawodawcę krajowego wyłącznie z przyczyn organizacyjnych lub ekonomicznych prawa cudzoziemców – obywateli państw trzecich do złożenia skutecznego środka przeciwdziałania opieszałości organów administracji publicznej (ponaglenia, skargi na bezczynność lub przewlekłość) sprzeciwia się traktatowym zasadom państwa prawnego i poszanowania praw człowieka (art. 2 i 6 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. U. C 202 z 7 czerwca 2016 r., s. 47 i nast. – dalej: TFUE), proporcjonalności (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej; Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, s. 1 i nast., z późn. zm. – dalej: KPP) w zw. z art. 6 ust. 1 TUE), pierwszeństwa prawa unijnego i jego efektywności (art. 4 ust. 3 TUE) oraz "prawa do dobrej administracji" (traktowanego jako zasada Unii Europejskiej, wyrażonego w art. 41 ust. 1-4 KPP w zw. z art. 51 ust. 1 KPP w zw. z art. 6 ust. 1 TUE oraz w orzecznictwie TSUE); 2. Długotrwałe i kilkukrotnie przedłużane wyłącznie w prawie krajowym możliwości złożenia przez cudzoziemców – obywateli państw trzecich skutecznego środka prawnego przeciwdziałającego opieszałości organów publicznych oraz wykluczenie możliwości zasądzenia przez krajowy sąd administracyjny adekwatnej sumy pieniężnej, stanowiącej zadośćuczynienie za naruszenie prawa do działania przez organy bez zbędnej zwłoki i wykluczenie możliwości nakazania wydania aktu administracyjnego w wyznaczonym przez sąd terminie, należy interpretować jako: a) niespełniające wymogów interesu ogólnego oraz nadmiernie ograniczające sferę praw podstawowych Unii Europejskiej (art. 2 TUE; art. 6 ust. 1 i 3 TUE w zw. z art. 52 ust. 1 – 3 KPP); b) dyskryminujące cudzoziemców – obywateli państw trzecich (art. 2 TUE, art. 10 i 18 TFUE, art. 20 oraz 21 ust. 1 i 2 KPP); c) uchybiające zasadzie sprawiedliwości (art. 2 TUE) oraz d) utrudniające realny, skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości (art. 2 TUE, art. 67 ust. 4 TFUE, art. 47 w zw. z art. 51 ust. 1 KPP). Z opinii Rzecznika Generalnego z 16 kwietnia 2026 r.wydanej w tej sprawie (C-254/25) wynika, że :" Artykuł 34 ust. 1 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair, odczytywany w związku z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, należy interpretować w ten sposób, że: stoi on na przeszkodzie krajowym przepisom ustawowym, które – w odniesieniu do obywatela państwa trzeciego – wyłączają, w braku przypadku siły wyższej w rozumieniu orzecznictwa Trybunału, przewidzianą w prawie krajowym możliwość skorzystania ze skutecznego środka prawnego przed sądem służącego przeciwdziałaniu bezczynności lub opieszałości właściwego organu administracyjnego przy badaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt w celu odbycia studiów, a także doprowadzenia do tego, by w przedmiocie tego wniosku rozstrzygnięto w określonym terminie." Zaznaczyć ponadto należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnim czasie odmawia zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie specustawy (Dz. U. z 2024 r., poz. 854) w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. (następnie: do 4 marca 2026 r., a obecnie do 4 marca 2027 r.) obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d specustawy - jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2942/24; z dnia 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2939/24; z dnia 3 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 2695/24; z dnia 10 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3154/24). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.