III SAB/Wr 1271/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi H. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2019 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 600 (słownie: sześćset) złotych; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. H. B. – dalej: strona, wnioskodawczyni, skarżąca, zainteresowana, złożyła w dniu 14 lutego 2019 r. do Wojewody D. – dalej organ, wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Do wniosku dołączyła dokumenty. W dniu 11 czerwca 2019 r. organ na prośbę skarżącej wydał zaświadczenie potwierdzające fakt złożenia przez zainteresowaną wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 4 lipca 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie skarżącej w związku z bezczynnością organu w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy i pracę; ponaglenie to przesłano do rozpoznania Urzędowi do Spraw Cudzoziemców w dniu 8 lipca 2019 r. Pismem z dnia 8 lipca 2019 r. organ wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa w Urzędzie, okazania ważnego paszportu oraz o uzupełnienie braków wniosku. Brakujące dokumenty wpłynęły do organu 23 lipca 2019 r.; potwierdzono również z powyższą datą obecność skarżącej w Urzędzie. Dnia 16 października 2019 r. wpłynęła do organu datowana na 8 października 2019 r. skarga zainteresowanej na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i podjęcie pracy. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 20 listopada 2019 r. rozdzielono skargi; przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność organu. Skarżąca zarzuciła organowi: naruszenie art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. ) – dalej k.p.a., poprzez 1) nie dochowanie miesięcznego terminu załatwienia sprawy; 2) art. 36 § 1 k.p.a. w zw. art. 9 k.p.a., poprzez niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podania przyczyn zwłoki, braku wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz braku pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia; 3) art. 37 § 5 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie ponaglenia w terminie 7 dni; 4) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., statuującego zasadę praworządności poprzez naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a., oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej; 5) art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 8, 9 i 10 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tzn. brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, co w zasadzie naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz zasadę informowania; 6) art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie wnioskodawczyni ani jej pełnomocnikowi czynnego udziału w postępowaniu, tj. braku możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których to urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei skutkowało brakiem realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy; 7. art. 217 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. braku niezwłocznego wydania zaświadczenia w przedmiocie urzędowego potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego dotyczącego złożonego przez skarżącą wniosku. W związku z powyższym na podstawie art. 149 p.p.s.a. wniosła o: - zobowiązanie przez Sąd organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na podjęcie pracy, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia; - stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, iż ta bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie przez Sąd organowi grzywny w wysokości 1.000 złotych; - przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł; Wniosła także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła zarzuty zawarte w petitum skargi. Stwierdziła, że brak jest szczegółowego określenia bezczynności i przewlekłości postępowania. Tym samym należy je wywieść z zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz przepisów dotyczących terminów, w jakich organy mają załatwić sprawę. Ocenie zatem będzie podlegać to, czy zachowane zostały terminy określone w art. 35 k.p.a., oraz to, czy postępowanie było prowadzone w taki sposób, by nie można było organowi zarzucić skutecznie dochowania nienależytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie czynności pozbawionych dla strony jakiegokolwiek znaczenia. W niniejszej sprawie organ nie podjął żadnych czynności mimo, że od daty złożenia wniosku upłynęło 5 miesięcy. Tymczasem działania organu powinny być podejmowane z poszanowaniem zasady wynikającej z art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. tzn. zasady szybkości i prostoty postępowania. W oparciu o art. 35 § 1 – 3 k.p.a., załatwienie sprawy nie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić w terminie 1 miesiąca, a sprawy skomplikowanej w terminie 2 miesięcy. Niniejsza sprawa nie jest sprawą skomplikowaną, nie wymaga szczególnie długiego procesu dowodowego. Zaznaczyła, że prawidłowe działanie organów administracji publicznej to zadanie należące do władzy publicznej a jednostka pozostająca pod jurysdykcją Rzeczypospolitej Polskiej nie może ponosić negatywnych konsekwencji, za niewykonanie lub nienależyte wykonanie. Równoczesne procedowanie w wielu sprawach, fluktuacja kadr itp. nie uzasadnia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Ponadto niedopuszczalna jest sytuacja, gdy organ podejmuje działanie dopiero po interwencji pełnomocnika. Skarżąca zarzuciła także, że organ po uzupełnieniu braków wniosku powinien przybić pieczątkę do dokumentu podróży, a nie na osobnej karteczce. Podała, że mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaistniała bezczynność Wojewody, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, z naruszeniem terminów i zasad określonych w art. 35, art. 36 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Stwierdziła, że tym samym uzasadnione są żądania zawarte w skardze. Przyznanie wnioskowanej przez skarżącą sumy pieniężnej stanowić będzie rekompensatę za przeżyty stres spowodowany bezczynnością organu i związane z tym koszty, kwota ta jest zasadna w świetle doznań i krzywdy moralnej, której doznaje skarżąca. Jest ona na skraju wyczerpania emocjonalnego ze względu na to, że nie może zapewnić spokojnego bytu rodzinie, Czuje się odpowiedzialna przed swoimi dziećmi i winna, że nie potrafi dokończyć procedury legalizacyjnej, choć nie ma tu jej winy. Codziennie boi się kontroli straży granicznej, choć jej status jawi się jako legalny pobyt, jednak szerzone przez inspektorów informacje "że tylko stempel w paszporcie potwierdza legalny pobyt w Polsce ustawicznie burzy jej świat". Wydaje się oczywistym, iż w przypadku rażącego naruszenia prawa i lekceważącego podejścia do strony wnioskowana grzywna nałożona na organ również jest zasadna. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Również duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ wyjaśnił, iż "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób bezczynny lub przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W ocenie organu, w niniejszym stanie faktycznym brak jest podstaw do uznania, iż miała miejsce bezczynność organu, która może być zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Nawiązując do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej i wymierzenia grzywny Wojewoda podniósł, że powyższe żądanie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Organ podkreślił również, że to wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczanie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście należy widzieć, także dyscyplinowanie organu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie jednego ze środków, wymierza również drugi wskazany w ustawie. Organ podkreśla, że zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. W ocenie organu wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej i wymierzenia grzywny jest bezzasadny i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W art. 37 k.p.a., który przyznaje prawo do złożenia ponaglenia, ustawodawca stanowi, że może to nastąpić jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w zgodzie z art. 36 § 1, czyli wówczas, gdy organ jest bezczynny. Doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Powody niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności, nie mają znaczenia dla oceny zasadności skargi na bezczynność. W szczególności, nie ma znaczenia czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też związana jest z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości postępowania, w myśl której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, oraz powinny niezwłocznie załatwiać sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że do Wojewody Dolnośląskiego wniosek skarżącej, wpłynął w dniu 14 lutego 2019 r. Wniosek ten nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dwumiesięczny wydłużony termin). Pierwsza i jedyna czynność merytoryczna w sprawie (poza wysłaniem ponaglenia strony do rozpoznania) do dnia wniesienia skargi nastąpiła 8 lipca 2019 r. Było to wezwanie o uzupełnienie braków i wezwanie do osobistego stawiennictwa. Strona uzupełniła braki pismem, które wpłynęło do organu 23 lipca 2019 r. jednak organ do dnia złożenia skargi – 16 października 2019 r. nie podjął żadnych czynności. Następne czynności zostały podjęte w dniu 4 listopada 2019 r. i 29 października 2019 r. Pierwsza czynność nastąpiła po 5 miesiącach, po złożeniu przez stronę dokumentów, zaś od dnia złożenia przez skarżącą dokumentów do czasu złożenia skargi upłynęły 3 miesiące. Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organ administracji, który przekroczył wynikające z przepisów prawa terminy załatwienia sprawy, podejmuje pierwsze czynności celem rozpatrzenia wniosku dopiero w wyniku działań samego wnioskodawcy. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie Wojewoda D. przez kilka miesięcy od wpływu wniosku do organu, nie skorzystał z art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Powyższe dowodzi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała bezczynność organu, co stanowiło naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (nowych stanowisk do obsługi wniosków itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, mając na uwadze żądanie strony skarżącej, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 600 zł (pkt III sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Kwotę powyższą w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd uznał za dostateczną jako środek dyscyplinujący organ, adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia, stopnia bezczynności (7,5 miesiąca do dnia wniesienia skargi), doznanej krzywdy oraz uwzględniającą ukształtowany już praktyką tego Sądu poziom finansowy zasądzanych kwot w podobnego typu sprawach. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę składa się wpis od skargi, w wysokości 100 zł wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 Nr 221 poz. 2193) oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2019 r. oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.