III SAB/Wr 1273/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA - Katarzyna Radom, Sędzia WSA - Jadwiga Danuta Mróz (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D.przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D.ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] (słownie: [...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 26 października 2018 r. obywatel Gruzji E. B. (dalej: Skarżący, Strona) wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego (dalej również: organ administracji) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 22 stycznia 2019 r. na podstawie art. 37 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: K.p.a.) Skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym przez przepisy, zauważając w nim m.in., iż od dnia złożenia wniosku nie otrzymał żadnych informacji o toczącym się postępowaniu. Przy piśmie z 29 stycznia 2019 r. organ przekazał ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców – uznając w nim ponaglenie za uzasadnione. Pismem z 29 stycznia 2019 r. organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia braków formalnych wniosku przez uzupełnienie formularza wniosku w części B pkt 5 (numer mieszkania), przedstawienie do wglądu ważnego dokumentu podróży i dołączenie do akt sprawy kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe (wraz z okazaniem oryginału do wglądu), dołączenie podpisanego załącznika nr 1 - w terminie 7 dni od dnia odebrania pisma, pod rygorem pozostawieniem wniosku z 26 października 2018r. bez rozpoznania. W dniu 7 lutego 2019 r. Strona stawiła się osobiście w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim – uzupełniła wniosek, złożyła żądane dokumenty i pobrano odciski palców. Postanowieniem z 24 września 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie z uzasadnione i wyznaczył termin załatwienia sprawy do 23 grudnia 2019 r. Pismem z dnia 24 października 2019 r. organ wezwał Skarżącego do przedłożenia dodatkowych dokumentów (potwierdzających miejsce zamieszkania na terytorium Polski), wskazując jedocześnie jako przewidywany termin załatwienia sprawy dzień 23 grudnia 2019 r. Organ zastrzegł jednocześnie, że kontakt z pracownikiem prowadzącym sprawę możliwy jest jedynie na skutek wezwania Skarżącego, a informacje o sprawie nie są udzielane telefonicznie ani e-mailowo. W skardze z dnia 16 października 2019 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego - skierowanej do tut. Sądu za pośrednictwem organu, Skarżący zarzucając naruszenie art. 8 K.p.a., art. 12 K.p.a., art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku Skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy; 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu na rzecz Skarżącego kwoty 8000 złotych na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a; 5) skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; oraz 6) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu wskazał na znaczne przekroczenie terminu przewidywanego przez przepisy i brak informowania go o toku sprawy. Wywodził Skarżący, że w sprawach o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę obligatoryjnym elementem każdego postępowania jest przesłanie zapytania o ujawnienie informacji na temat wnioskodawcy przez Straż Graniczną Policję oraz ABW (czyli tzw. "opiniowanie" cudzoziemca przez służby), co jednak nie przesądza o uznaniu prowadzonych postępowań za sprawy "szczególnie skomplikowane" - jako że w tym zakresie organ nie wykonuje żadnych czynności, oprócz wysłania szablonowego pisma do w/w służb. Czynność ta zajmuje służbom 30 dni co oznacza, że przeciętne postępowanie nie powinno trwać dłużej niż łącznie 60 dni. Wojewoda nie dokonuje w związku z tym żadnych dodatkowych czynności. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania okazała się uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Strony, a przewlekłość ta ma charakter rażący. Rozważając na wstępie formalnoprawne aspekty sprawy - wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niemniejszą sprawę w ww. trybie. W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku Strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz.2096, dalej: K.p.a.). Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Pojęcie przewlekłości definiują dalsze przepisy, wskazując w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Reguły te potwierdzają przyjęte w K.p.a. zasady postępowania, w szczególności art. 12 K.p.a., który obliguje organy administracji do działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako przewlekłość dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych. W orzeczeniach zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy w sprawie została wydana finalna decyzja, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość jest zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, musi być dokonywana na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz mając na uwadze takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy bez zbędnej zwłoki. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym już art. 35 K.p.a. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy K.p.a., tj. art. 36 stanowiącym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżący złożył wniosek w dniu 26 października 2018 r. Pierwszą czynność w sprawie organ podjął w dniu 29 stycznia 2019 r., wzywając skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a więc po upływie 3 miesięcy od wpływu wniosku. Przepisy przyznają organowi na załatwienie sprawy administracyjnej 2 miesiące, i to w przypadku sprawy skomplikowanej. Podstawowy termin na załatwienie sprawy administracyjnej to 1 miesiąc (art. 35 § 3 K.p.a.). Organ nie załatwił sprawy do dnia wniesienia do tut. Sądu skargi z dnia 16 października 2019 r. Mając zgodnie z przepisami na załatwienie sprawy zasadniczo 1 miesiąc, nie wykonał swoich obowiązków przez blisko 12 miesięcy, ograniczając swoje działania do analizy wniosku, wezwania do uzupełnienia braków formalnych (co Skarżący w terminie 7 dni uczynił) i wezwania do przedłożenia dodatkowych dokumentów. Termin na załatwienie sprawy został więc przez organ niewątpliwie przekroczony, a wymiar opóźnienia jako wielomiesięczny, należy określić jako znaczny. Trafnie zauważa w skardze Strona, że sprawa o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie jest skomplikowana; określić ją można jako typową. Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że organ działa w sprawie przewlekle. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do zwłoki przyczyniła się sama strona; a co najmniej nie w stopniu znaczącym. Braki formalne wniosku uzupełnione zostały w terminie 7 dni. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sprawie, podstawowy termin został przekroczony 12-krotnie, sam w sobie roczny okres oczekiwania na załatwienie sprawy należy uznać za znaczny, sprawa nie jest skomplikowana. Sytuacja jak w niniejszej sprawie, w której Strona z powodu oczekiwania na rozstrzygnięcie organu tak długo pozostaje w niepewności co do możliwości trwałego pobytu na terytorium RP i wykonywania pracy oraz faktycznie (zgodnie ze stanowiskiem i praktyką organów) jest ograniczona w możliwości swobodnego opuszczenia i powrotu na terytorium RP, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od niemal 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu. Biorąc pod uwagę powyższe oraz postawę organu, który naruszył jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego nakazującą działać w sposób budzący zaufanie przez nieinformowanie o każdorazowym przekroczeniu terminu z podaniem powodu, co organ powinien czynić sukcesywnie, Sąd stwierdza (w pkt I wyroku), że postępowanie w spornej sprawie prowadzone było przewlekle (ponad 12 miesięcy tylko do wpływu skargi do Sądu). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – o czym orzeczono w pkt II wyroku. W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( pkt III wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale i przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie przez organ praw strony będzie uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie zaś towarzyszą sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do prawa pobytu i pracy na terytorium RP. Skarżący z przyczyn leżących po stronie organu przez wiele miesięcy pozostawał w niepewności co do swojej sytuacji życiowej i w związku z tym w stresie. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter przewlekłości postępowania jako przesłankę przyznania sumy pieniężnej (1000 zł) na podstawie powyższego przepisu (pkt IV wyroku). Ww. kwotę Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 2 orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).