III SAB/Wr 1275/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA - Katarzyna Radom, Sędzia WSA - Jadwiga Danuta Mróz (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi V.B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenie na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] (słownie: [...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D.na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 19 stycznia 2018 r. obywatelka Ukrainy V. B. (dalej: Skarżąca, Strona) wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego (dalej również: organ administracji) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz wykonywanie pracy. Do wniosku załączyła kopię wcześniejszego zezwolenia na pracę, udzielonego przez Wojewodę Łódzkiego, ważnego do 29.06.2019 r. Pismem z dnia 30 stycznia 2019 r. organ wezwał Skarżącą do przedłożenia umowy o zatrudnienie – na czas po 27 czerwca 2018 r.; umowy dotychczasowego pracodawcy Skarżącej z kontrahentem pracodawcy; dokumentów poświadczających uprawnienie do zamieszkania w lokalu (przykładowo wymieniono oświadczenie właściciela, umowę najmu, użyczenia); oświadczenie pracodawcy, że zapewniany Skarżącej przez pracodawcę lokal jest przeznaczony na cele mieszkalne. W piśmie tym wskazano, że postępowanie administracyjne powinno zakończyć się do 30 kwietnia 2019 r. Pismem z 30 stycznia 2019 r. organ zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji, delegatury ABW oraz właściwego Komendanta Oddziału Straży Granicznej o informację o Skarżącej. Pismem z dnia 5 lutego 2019 r. Komendant Wojewódzkiego Policji udzielił organowi odpowiedzi, że z danych znanych Policji nie wynika, aby pobyt Skarżącej na terenie RP stanowił zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. 22 marca 2019 r. Skarżąca przedłożyła organowi komplet dokumentów potwierdzających legalne zatrudnienie na terenie RP do 27.06.2019 r. Pismem z dnia 22 października 2019 r. na podstawie art. 37 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: K.p.a.) Skarżąca wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym przez przepisy, zauważając w nim m.in., iż organ pierwszej czynności w sprawie dokonał dopiero po upływie roku od złożenia wniosku. Ponaglenie zostało przekazane do Urzędu ds. Cudzoziemców pismem z 29.10.2019r. Pismem z dnia 28 października 2019 r. organ ponownie wezwał Skarżącą do przedłożenia szeregu dokumentów, w tym umowy powierzającej wykonywanie czynności pracowniczych po 27 czerwca 2019 r. oraz dokumentu potwierdzającego aktualne miejsce zamieszkania. W dniu 29 października 2019 r. Skarżąca złożyła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (wpływ skargi do organu 4 listopada 2019 r.), zarzucając naruszenie: art. 9 K.p.a., art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 K.p.a. w zw. z art. 36 K.p.a. polegające na niezałatwieniu przez organ sprawy w terminie określonym przez ustawę i nowym terminie załatwienia, zaniechaniu zawiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy, brak poinformowania strony o przyczynach zwłoki oraz brak pouczenia strony o prawie wniesienia ponaglenia; art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. polegające na prowadzeniu przez organ postępowania z rażącym naruszeniem przepisów prawa i zasad demokratycznego państwa prawa oraz w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia wniesienia ponaglenia na bezczynność organu; 3) wymierzenie organowi grzywny; 4) przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy maksymalnej kwoty określonej przez przepisy; 5) zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu okazała się uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony, a bezczynność ta ma charakter rażący. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niemniejszą sprawę w ww. trybie. W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednocześnie dalsze zapisy ww. ustawy definiują pojęcie bezczynności, wskazując w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako bezczynność dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych. Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym już art. 35 k.p.a. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W rozpatrywanej sprawie Skarżąca przed wniesieniem skargi do tut. Sądu wniosła ponaglenie. Skarga na przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę jest więc dopuszczalna. Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów skargi Sąd uznał, że zasługują one na uwzględnienie, bowiem zasadnie Skarżąca zarzuciła organowi bezczynność. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skierowany do organu Skarżąca złożyła w dniu 19 styczniu 2018 r. Organ pierwszej czynności w sprawie dokonał 30 stycznia 2019 r., a więc po upływie roku od wpływu wniosku. Skarga skierowana do tut. Sądu wpłynęła do organu w dniu 4 listopada 2019 r. Organ pomimo podstawowego miesięcznego terminu na załatwienie sprawy, nie wykonał swoich obowiązków przez 22 miesiące. Warto w tym miejscu zauważyć, że wezwanie z 30 stycznia 2019 r. o przedłożenie dokumentów skierowane do Skarżącej można uznać za niezrozumiałe i niemożliwe do wykonania. Skarżąca do wniosku z 19 stycznia 2018 r. załączyła umowę zlecenia obowiązującą do 27 czerwca 2019 r. (k. 26 akt administracyjnych) wraz z deklaracją pracodawcy o woli dalszego zatrudnienia po tym dniu (k. 23 akt administracyjnych). Pismem z dnia 30 stycznia 2019 r. organ wezwał Skarżącą do przedłożenia umowy o zatrudnienie, przypuszczalnie omyłkowo, na okres po 27 czerwca 2018 r. Trudno oczekiwać, że Skarżąca w dniu 30 stycznia 2019 r., kiedy to wystosowano do niej wezwanie o przedłożenie umowy o pracę, będzie dysponowała już kolejną umową zlecenia, skoro dotychczasowa miała obowiązywać jeszcze pół roku, tj. do dnia 27 czerwca 2019 r. W reakcji, Skarżąca wykonała jedyną możliwą czynność i po raz kolejny przedłożyła umowę zlecenia obowiązującą do 27 czerwca 2019 r. (k. 39 akt administracyjnych). Nadto należy zauważyć, że także do której to daty (a ściśle, do 29 czerwca 2019 r.) ograniczała się pierwsze wydane Skarżącej zezwolenie (k. 27, k. 28 akt administracyjnych). Nadto Sąd wskazuje, że Skarżąca bezpodstawnie została ponownie wezwana do przedłożenia dokumentów, którymi Skarżąca nie może dysponować i których przedłożenia jej pracodawca wprost odmówił. Dokumenty te były bowiem umowami z podmiotem trzecim, których Skarżąca nie podpisywała. Organ wezwał Skarżącą do przedłożenia umowy outsourcingowej jej pracodawcy (odmowa z lutego 2019 r., k. 36 akt administracyjnych). Niejasne także dla cudzoziemca może być wezwanie o przedstawienie dowodu uprawnienia do zamieszkiwania (wezwanie z 30 stycznia 2019 r. k. 32) - skoro Skarżąca przedłożyła już oświadczenie pracodawcy, że to on zapewnia lokum pracownikowi (zaświadczenie o zapewnieniu miejsca zamieszkania z podaniem adresu k. 22). Cudzoziemiec może nie posiadać pisemnej umowy z pracodawcą o zapewnienie mu lokalu, zaś wezwanie sugeruje obowiązek posiadania formalnej umowy, np. najmu, pod rygorem odmowy udzielenia zezwolenia. Brak ustosunkowania się do wezwania o przedłożenie dowodu posiadania zapewnionego miejsca zamieszkania obciąża organ. Organ w wezwaniu powinien wprost wskazać, że przedłożone oświadczenie pracodawcy o zapewnieniu miejsca zamieszkania uznaje za niewystarczające i zażądać dodatkowego dokumentu, o ile cudzoziemiec go posiada, lub zażądać oświadczenia, że nie zawarł pisemnej umowy dotyczącej zapewnienia zamieszkania. Wbrew przepisom nie informował też organ Skarżącej o przyczynach niezałatwienia jej sprawy w terminie ustawowym i nie wyznaczał kolejnych terminów. Poza pismem z 30 stycznia 2019 r. k. 32 (zawierającym m.in. informację o przewidywanym zakończeniu postępowania do dnia 30 kwietnia 2019 r.) nie wypełniał więc obowiązku nałożonego na organ przez ustawodawcę w art. 36 K.p.a. Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że organ działa w sprawie wyjątkowo przewlekle i dopuścił się bezczynności przez niezałatwienie sprawy przez blisko 2 lata od wpływu wniosku. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do zwłoki przyczyniła się sama strona. Reasumując, w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się zarzucanej w skardze bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja jak w niniejszej sprawie, w której Skarżąca z powodu oczekiwania na rozstrzygnięcie organu tak długo pozostaje w niepewności co do możliwości trwałego pobytu na terytorium oraz faktycznie (zgodnie ze stanowiskiem i praktyką organów) jest ograniczona w możliwości swobodnego opuszczenia i powrotu na terytorium RP, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości lub bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw Strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od niemal 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu. Biorąc pod uwagę powyższe oraz postawę organu, który nie informował Skarżącej o przyczynach przekroczenia terminu – z przyczyn leżących po stronie organu (duża liczba wniosków) i dopiero po upływie ponad roku podjął jakąkolwiek aktywność w sprawie, Sąd stwierdza, że w sprawie ma miejsce rażące naruszenie prawa – o czym orzeczono w pkt II wyroku (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( pkt III wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uprawnienie Sądu do przyznania Stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie Stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez Stronę. Charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale i przysporzeniem finansowym na rzecz Strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie przez organ praw Strony będzie uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie zaś towarzyszą sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do prawa pobytu i pracy na terytorium RP. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać jak rażący charakter bezczynności - jako przesłankę przyznania sumy pieniężnej (2000 zł) na podstawie powyższego przepisu (pkt IV wyroku). Ww. kwotę Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji. W tym miejscu Sąd wskazuje, że orzeczenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny lub świadczenia jest alternatywne, o czym świadczy spójnik rozłączny "lub". Skoro Sąd orzekł świadczenie, jakiekolwiek rozważania w przedmiocie grzywny są bezprzedmiotowe. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).