III SAB/Wr 1281/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA - Katarzyna Radom, Sędzia WSA - Jadwiga Danuta Mróz (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi V. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 28 czerwca 2019 r. obywatel Ukrainy V. H. (dalej: Skarżący, Strona) wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego (dalej również: organ administracji) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 1 października 2019 r. stawił się osobiście w organie (bez wcześniejszego wezwania) i złożył kserokopię paszportu, odciski palców i umowę najmu mieszkania na czas nieokreślony. Pismem z 1 października 2019 r. (złożonym w organie: 10.10.2019 r.) Skarżący wniósł o udzielenie informacji o sygnaturze sprawy i wskazanie, jakie przesłanki nie zostały spełnione dla uwzględnienia wniosku, przyspieszenie rozpoznania sprawy oraz umożliwienie wbicia stempla do paszportu zaświadczającego o złożeniu wniosku. Pismem z 1 października 2019 r. skierowanym do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, złożonym w organie 9 października 2019 r., na podstawie art. 37 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: K.p.a.) - Skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym przez przepisy. Ponaglenie to organ przesłał do Urzędu do Spraw Cudzoziemców 6 listopada 2019 r., przy czym uznał ponaglenie za zasadne. Pismem z dnia 17 października 2019 r. (wpływ do organu 21.10.2019 r.) Skarżący ponownie wniósł o udzielenie informacji, jakie przesłanki nie zostały spełnione dla uwzględnienia wniosku, przyspieszenie postępowania oraz umożliwienie wbicia stempla do paszportu zaświadczającego o złożeniu wniosku, a także o wskazanie pracownika, zajmującego się sprawą. Pisma te pozostały bez odpowiedzi organu. W dniu 21 października 2019 r. do organu wpłynęła skierowana do tut. Sądu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie z wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Pismem z dnia 6 listopada 2019 r. organ poinformował Skarżącego, że przewidywany termin załatwienia sprawy określa się na 5 lutego 2019 r. Zastrzegł również organ, że kontakt z pracownikiem prowadzącym sprawę możliwy jest jedynie na skutek wezwania, a także, że urząd nie udziela informacji drogą e-mailową. Pismem z dnia 6 listopada 2019 r. organ zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji, delegatury ABW oraz właściwego Komendanta Oddziału Straży Granicznej o informację o Skarżącym. W ww. skardze do tut. Sądu Skarżący zarzucając naruszenie art. 8 K.p.a., art. 12 K.p.a., art. 35 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy, 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, 4) przyznanie od organu kwoty 10.000 złotych, 5) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem znacznej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców i niedoborami kadry. Wywodził nadto organ, że zgodnie z wymogiem art. 105 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. Z 2018 r., poz. 2094 ze zm.) cudzoziemiec zobowiązany jest do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu. Obowiązkowi temu Skarżący uczynił zadość dopiero w dniu 1 października 2019 r., a więc po upływie nieco ponad trzech miesięcy od daty złożenia wniosku o legalizację pobytu. Osobiste stawiennictwo bez wezwania świadczy o świadomości ciążącego na cudzoziemcu obowiązku. Fakt ten nie pozostaje bez wpływu na tok prowadzonego postępowania i nie może obciążać organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania okazała się w części uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Strony, nie podejmując rozstrzygnięcia od 29.06.2019 r – do wniesienia skargi do Sądu 21.10.2019 r., ( tj. przez co najmniej przez cztery miesiące – liczone tylko do wniesienia skargi do Sądu), choć Sądowi nie jest też wiadomo, aby sprawa została zakończona do dnia orzekania przez Sąd o przewlekłości (tj. 23.01.2020 r.). Jakkolwiek do przewlekłości nie przyczynił się Skarżący, to przewlekłości trwającej ok. 4 miesiące (do wniesienia skargi) nie można jeszcze uznać za przewlekłość mającą charakter rażącego naruszenia prawa. Rozważając na wstępie formalnoprawne aspekty sprawy - wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niemniejszą sprawę w ww. trybie. W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku Strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz.2096, dalej: K.p.a.). Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Pojęcie przewlekłości definiują dalsze przepisy, wskazując w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Reguły te potwierdzają przyjęte w K.p.a. zasady postępowania, w szczególności art. 12 K.p.a., który obliguje organy administracji do działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako przewlekłość dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych. W orzeczeniach zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy w sprawie została wydana finalna decyzja, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość jest zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, musi być dokonywana na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz mając na uwadze takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy bez zbędnej zwłoki. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 K.p.a., jest zasada szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym już art. 35 K.p.a. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 K.p.a. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżący złożył wniosek w dniu 28 czerwca 2019 r. Zgodnie z przepisami sprawa powinna być załatwiona w terminie 1 miesiąca, a więc do dnia 28 lipca 2019 r., a najdalej w terminie 2 miesięcy, a więc do dnia 28 sierpnia 2019 r. Zgodnie bowiem z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W sprawie, organ do dnia wpływu do jego siedziby skargi na przewlekłość (tj. 21 października 2019 r.) skierowanej do tut. Sądu, nie podjął żadnej czynności. Dopiero 6 listopada 2019 r. wystosował pierwsze pisma. Bezpodstawnie przypisuje organ winę Skarżącemu powołując się na art. 105 ustawy o cudzoziemcach twierdząc, że Skarżący osobiście stawił się w siedzibie organu dopiero po 3 miesiącach od wpływu wniosku. Zgodnie z art. 105 ust. 2 tej ustawy "Jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania". Zatem, obowiązkiem organu było niezwłoczne wezwanie Skarżącego do osobistego stawiennictwa, czego jednak organ nie uczynił, biernie oczekując na działania Skarżącego. Nie wypełniał też organ obowiązku nałożonego na niego przez ustawodawcę w art. 36 K.p.a. Do dnia wniesienia skargi, pomimo przekroczenia terminu nie poinformował organ Skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym i nie wyznaczał kolejnego terminu. Zadość obowiązkowi z art. 36 K.p.a. uczynił organ dopiero w piśmie z 6 listopada 2019 r. Jednocześnie organ wbrew nakazowi art. 10 § 1 K.p.a., iż "organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania", w piśmie z dnia 6 listopada 2019 r. wskazał, że osobisty kontakt z urzędnikiem możliwy jest tylko na skutek wezwania. Takie postępowanie jest sprzeczne z nakazem "zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie" z art. 10 § 1 K.p.a. oraz sprzeczne z zasadą informowania strony o stanie sprawy, określoną w art. 9 K.p.a. Reasumując, w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się zarzucanej w skardze przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie można jednak zarzucić organowi przewlekłości rażącej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Przekroczenie podstawowego 1-miesięcznego terminu o niecałe 3 miesiące w sprawie wymagającej przeprowadzenie postępowania dowodowego, jakkolwiek bezsprzecznie narusza przepisy, nie jest jeszcze przewlekłością rażącą, o której mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. W sprawie poza zwykłym przekroczeniem terminu, nie wystąpiły inne okoliczności. W tym stanie rzeczy nie można uznać, że w przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a K.p.a., co stwierdzono w pkt II wyroku. W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy najpóźniej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( pkt III wyroku). Ze względu na niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ oraz relatywnie niewielką zwłokę, Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej (pkt IV wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania Stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. W sprawie, po wniesieniu przez Skarżącego ponaglenia i skargi organ przystąpił do procedowania, a Skarżący nie poniósł następstw, które mogłyby przemawiać za przyznaniem mu tej formy zadośćuczynienia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).