III SAB/Wr 1282/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Anetta Makowska-Hrycyk, Sędziowie: Sędzia WSA - Katarzyna Radom, Sędzia WSA - Jadwiga Danuta Mróz (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. I. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenie na pobyt czasowy ze względu na prowadzoną działalność gospodarczą I. stwierdza, że Wojewoda D.przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organ do załatwienia sprawy; IV. oddala skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 26 marca 2018 r. A. I. (dalej: Skarżący, Strona) wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego (dalej również: organ administracji) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy – w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Do wniosku załączył kserokopię paszportu, wypis z KRS potwierdzający zarejestrowanie spółki z o.o. z wpisaniem Skarżącego jako Prezesa Zarządu. Pismem z 28 maja 2018 r. na podstawie art. 37 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: K.p.a.) Skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym przez przepisy. Przy piśmie z 5 czerwca 2018 r. organ (z zachowaniem terminu) przekazał ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaś 7 czerwca 2018 r. wystąpił do organów Policji, Delegatury ABW i Straży Granicznej o informacje, czy pobyt cudzoziemca nie zagraża obronności i bezpieczeństwu państwa lub ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z 5 czerwca 2018 r. organ poinformował Skarżącego, że postępowanie powinno zakończyć się do 5 września 2018 r. Wezwał jednocześnie skarżącego do przedłożenia w terminie 14 dni szeregu dokumentów (w znacznej części dotyczących prowadzonej przez Skarżącego działalności gospodarczej). Z akt sprawy wynika, że mimo doręczenia wezwania w dniu 12 czerwca 2018 r. dokumenty te na ww. wezwanie nie zostały organowi przedłożone. W dniu 3 lipca 2018 r. Komenda Wojewódzka Policji we Wrocławiu poinformowała Wojewodę Dolnośląskiego o wyroku z 13.02.2012 r. jaki wobec Strony zapadł w Sądzie Rejonowym w Kościanie za spowodowanie w 2011 r. wypadku drogowego (karę zawieszono na 3 lata). Postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 5 września 2018 r. Pismem z dnia 5 września 2018 r. organ poinformował skarżącego, że postępowanie powinno zakończyć się do 10 października 2018 r. Jednocześnie ponownie wezwał Skarżącego do przedłożenia w terminie 14 dni szeregu dokumentów wymienionych w uprzednim wezwaniu z 7 czerwca 2018 r. Dokumenty, o które Skarżący był wzywany 5 czerwca i 5 września 2018 r. – wpłynęły do organu 5 czerwca 2019 r. Wśród dokumentów była m.in. umowa najmu obowiązująca do 3 kwietnia 2019 r. (§ 9 umowy) domu wolnostojącego. Skarżący był w umowie wskazany imiennie. Pismem z dnia 2 lipca 2019 r. Skarżący zwrócił się o wydanie decyzji w sprawie, wskazując na konieczność uzyskania kredytu obrotowego. Pismem z dnia 7 lipca 2019 r. organ po raz kolejny wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania, wskazując, że przedłożona umowa najmu jest nieaktualna. Pismem z dnia 16 lipca 2019 r. ponownie wezwano Skarżącego do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania oraz do przedłożenia dodatkowych dokumentów – zeznania PIT za 2018 rok, o który wcześniej Skarżący nie był wzywany. W piśmie tym poinformowano, że kontakt z urzędnikiem obsługującym sprawę jest możliwy tylko po wezwaniu Skarżącego, informacje o sprawie nie są udzielane e-mailowo, a z materiałem Skarżący może zapoznać się w terminie 7 dni od otrzymania tego pisma (w pouczeniu organ powołał się na art. 10 § 1 K.p.a.). Dnia 21 sierpnia 2019 r. do organu wpłynęły żądane od Skarżącego w lipcu 2019 r. dokumenty, w tym umowa najmu, która nie określała jednak, czy jest zawarta na czas określony, czy nieokreślony (§ 8 mowy). Decyzją z 9 października 2019 r. organ odmówił Skarżącemu wydania zgody na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Do odwołania od ww. decyzji Skarżący załączył aneks z 18 października 2019r., z którego jednoznacznie wynika, że umowa najmu została zawarta na czas nieokreślony. Decyzją z [...] października 2019 r. organ zmienił ww. własną decyzję i udzielił Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Skargę do tut. Sądu na przewlekłość Skarżący złożył za pośrednictwem organu w dniu 16 października 2019 r. Zarzucając naruszenie art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 7a K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 12 K.p.a., art. 35 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody Dolnośląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; 3) przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a.; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu zauważył, że do chwili wniesienia skargi postępowanie administracyjne trwało ponad 1,5 roku, a brak rozstrzygnięcia znacznie utrudnia skarżącemu kontynuowanie działalności gospodarczej w tym uzyskanie kredytu. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem znacznej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców i niedoborami kadry. Wskazał nadto organ, że Strona w niniejszej sprawie nie złożyła wraz z wnioskiem wszystkich niezbędnych do zakończenia postępowania dokumentów. Organ wzywał więc Stronę w toku postępowania wielokrotnie do uzupełnienia akt postępowania. W związku z wezwaniami organu z 5 czerwca 2018 r. i 5 września 2018 r. Strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (występującego w sprawie już od dnia wniesienia wniosku) złożyła większość wymaganych dokumentów dopiero w dniu 5 czerwca 2019 r., ale i wtedy złożono nieobowiązującą już umowę najmu. Kilka kolejnych miesięcy trwało uzyskanie potwierdzenia zapewnienia miejsca zamieszkania przez Skarżącego. Ostatecznie dopiero wraz z wniesieniem odwołania od negatywnej decyzji organu Strona przedłożyła aneks do umowy najmu, w którym jednoznacznie wskazano termin obowiązywania umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania okazała się w części uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Strony, ale do przewlekłości przyczynił się też Skarżący, nie uzupełniając na czas niezbędnych dokumentów. Z tych względów Sąd uznał, że przewlekłość nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Rozważając na wstępie formalnoprawne aspekty sprawy - wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niemniejszą sprawę w ww. trybie. W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku Strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz.2096, dalej: K.p.a.). Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Pojęcie przewlekłości definiują dalsze przepisy, wskazując w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Reguły te potwierdzają przyjęte w K.p.a. zasady postępowania, w szczególności art. 12 K.p.a., który obliguje organy administracji do działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako przewlekłość dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych. W orzeczeniach zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy w sprawie została wydana finalna decyzja, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość jest zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, musi być dokonywana na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz mając na uwadze takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy bez zbędnej zwłoki. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 K.p.a., jest zasada szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym już art. 35 K.p.a. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy K.p.a., tj. art. 36 stanowiącym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Przenosząc opisane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że postępowanie organu administracji publicznej cechowała przewlekłość, nie miała ona jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżący złożył wniosek w dniu 26 marca 2018 r. Pierwsze czynności w sprawie organ podjął po ponad 2 miesiącach - 5 i 7 czerwca 2018 r., wzywając Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz występując z pismem do Policji, a więc po upływie 2 miesięcy od wpływu wniosku. Przepisy przyznają organowi na załatwienie sprawy administracyjnej 2 miesiące, i to w przypadku sprawy skomplikowanej. Podstawowy termin na załatwienie sprawy administracyjnej to 1 miesiąc (art. 35 § 3 K.p.a.). Zatem, już na samym początku postępowania organ dopuścił się przewlekłości. Z następną czynnością organ zwlekał przez ponad (kolejnych) 5 miesięcy – dopiero 5 września 2018 r. informując Skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia sprawy i ponownie wzywając Skarżącego do przedłożenia dokumentów. Z dalszymi czynnościami zwlekał organ do czerwca 2019 r., biernie oczekując na nadesłanie dokumentów. Pierwszą decyzję (odmowną) organ wydał w sprawie 9 października 2019 r. Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że organ działa w sprawie przewlekle przez niezałatwienie sprawy przez ponad 1,5 roku od wpływu wniosku (26 marca 2018 r.). Nadto organ działał w sprawie wbrew nakazowi art. 10 § 1 K.p.a., iż "organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania" oraz uprawnieniu z art. 73 K.p.a., iż "Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania". Organ uniemożliwił Skarżącemu osobisty kontakt z urzędnikiem, odmówił informacji drogą e-mailową oraz bez podstawy prawnej ograniczył termin zapoznania się z aktami do 7 dni od otrzymania pisma z 16 lipca 2019 r. (akapit 3 od dołu pisma i punkt pierwszy pouczenia na odwrocie), co sprzeczne jest z art. 73 K.p.a., który umożliwia Stronie przeglądanie akt sprawy w każdym czasie. Reasumując, w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się zarzucanej w skardze przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie można jednak zarzucić organowi przewlekłości rażącej, bowiem swój udział w przewlekłości postępowania miał też Skarżący, który nie dostarczał we wskazanym przez organ terminie koniecznych dokumentów. Jednak to organ odpowiada za przebieg postępowania i w sytuacji nie przedłożenia dokumentów we właściwym czasie mógł wydać Skarżącemu decyzję pobytową na podstawie dotychczas zgromadzonych materiałów. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sąd wskazuje, że w sprawie Skarżący przyczynił się w znacznym stopniu do tak długiego trwania postępowania, nie przedkładając organowi dokumentów, o jakie wzywał go organ. Skarżący dopiero po 9 miesiącach od wezwania z 5 września 2018 r. przedłożył żądane od niego dokumenty (wpływ dokumentów do organu 6 czerwca 2019 r.), a nawet wówczas nie spełniały one niezbędnych do prawidłowego rozpoznania wniosku wymogów. Skarżący nie wykazał bowiem, że posiada zapewnione miejsce zamieszkania. Z tego powodu organ 7 lipca 2019 r. po raz kolejny wezwał Skarżącego do wykazania posiadania zapewnionego miejsca zamieszkania, którego to wezwania Skarżący ponownie nie zrealizował. Dopiero wydanie odmownej decyzji z 9 października 2019 r. zmobilizowało Skarżącego do przedłożenia odpowiedniego dowodu. Zatem nie można odpowiedzialnością obarczać wyłącznie organu, stąd Sąd stwierdził, że jakkolwiek postępowanie prowadzone było przewlekle (pkt I wyroku), to w tych okolicznościach nie można uznać, że w przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a K.p.a., co stwierdzono w pkt II wyroku. Ze względu na wydanie w przedmiocie wniosku Skarżącego decyzji z dnia 9 października 2019 r., zmienionej następnie decyzją z dnia 30 października 2019 r. Sąd jako bezprzedmiotowe umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia, orzekając o tym na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Ze względu na niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ oraz przyczynienie się Skarżącego do przewlekłości, Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej (pkt IV wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).