III SAB/Wr 1290/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi T. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D.dopuścił się przewlekłości; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D.miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. P.-A., obywatelka U. (dalej: strona, Skarżąca) w dniu 14 października 2019 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o co wystąpiła wnioskiem z 8 kwietnia 2019 r. Działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wniósł o stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku Skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy, o stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, o przyznanie kwoty 10 000 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Argumentowała, że 6 sierpnia 2019 r. złożyła wniosek o wgląd w akta oraz dosłała dalsze dokumenty do sprawy, a w dniu 20 sierpnia 2019 r. złożyła ponaglenie. Wskazała, że od dnia złożenia wniosku minęło ponad 6 miesięcy, a nadal nie otrzymała decyzji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. Organ nie podejmował czynności w sprawie wystarczająco szybko, a sama sprawa prowadzona była przewlekle. Dalej Skarżąca przedstawiła rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania kierując się literaturą prawa i orzecznictwem. W ocenie Skarżącej w sprawie doszło do przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej uzasadniała, że ma ona na celu zrekompensowanie negatywnych przeżyć psychicznych i moralnych związanych z przewlekłością postępowania. Wyjaśniła też żądanie związane z terminem zobowiązania organu do wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w dniu 8 kwietnia 2019 r. Skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy. Podał, że w dniu 6 sierpnia pełnomocnik Skarżącej złożył wniosek o wgląd w akta, udzielnie informacji i przyspieszenie sprawy. W dniu 22 sierpnia 2019 r. strona wniosła ponaglenie, które organ przekazał Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wskazał też, że pismem z 17 października 2019 r. zawiadomił stronę o terminie zakończenia postepowania. Jednocześnie wezwał Skarżącą do uzupełnienia dokumentów. Pismem z tej samej daty na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach przesłał prośbę do właściwych organów o informację o cudzoziemcu. W dniu 14 października Skarżący wniósł skargę na przewlekłość postępowania organu. W dalszej kolejności Wojewoda zwrócił uwagę na błędnie podane w skardze fakty i powtarzanie argumentacji ze spraw dotyczących innych stron. Wskazał, że w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa. Powołał się na trudną sytuację Urzędu z uwagi na wpływającą ilość wniosków oraz fluktuację kadry pracowniczej, która ma wpływ na tempo procedowania spraw. Sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 Kodeksu postepowania administracyjnego nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, lecz jest wynikiem ilości wniosków oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Podkreślił, że sprawy te są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków. Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej Wojewoda podkreślił, że zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłości postępowania organu, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wedle Wojewody zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego. Argumentował też, że "karanie" organów państwa i przyznanie sum pieniężnych cudzoziemcom nie może być automatyczne, a znaczne środki finansowe zasądzane w tego rodzaju sprawach, pochodzące z funduszy publicznych powinny raczej służyć poprawie funkcjonowania administracji publicznej, kadrowego i materialnego wzmocnienia organów administracji publicznej w celu sprawnego obsługiwania cudzoziemców oraz masowej imigracji zarobkowej. W ocenie organu, Skarżąca nie uzasadniła, nawet nie próbowała wykazać, szczególnych, indywidualnych okoliczności przemawiających za przyznaniem sumy pieniężnej. Zatem uznał wniosek Skarżącej w tej mierze za nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłość postępowania Wojewody okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "przewlekłości" postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się również, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy zatem do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Rozwinięciem tej zasady są przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. zobowiązujące organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W opinii Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek z 8 kwietnia 2019 r. jest załatwiany zbyt długo. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że pierwszą czynność w sprawie z tego wniosku organ zrealizował już w dniu złożenia wniosku, tj. 8 kwietnia 2019 r. zawiadamiając stronę o wszczęciu postępowania w sprawie i wyznaczając przewidywany termin zakończenia postępowania na 8 października 2019 r. W uzasadnieniu wskazał organ, że wydłużenie terminu rozpoznania wniosku jest powodowane koniecznością sprawdzenia dokumentów oraz wynika z dużej liczby wniosków składanych do urzędu. Kolejną czynnością Wojewody było pismo z 17 września 2019 r. skierowane do właściwych organów na podstawie art. 109 ust. ustawy o cudzoziemcach z prośbą o informację o cudzoziemcu. Odpowiedź w tym zakresie Wojewoda uzyskał 29 października 2019 r. Po wpływie skargi na przewlekłość postępowania organu (14 października 2019 r.) w dniu 17 października 2019 r. Wojewoda wezwał stronę do przedstawienia dokumentu i jednocześnie wyznaczył nowy termin zakończenia sprawy na dzień 17 stycznia 2020 r. Z akt sprawy wynika też, że w dniu 23 sierpnia 2019 Skarżąca złożyła ponaglenie w sprawie, które Wojewoda przesłał do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ze stanowiskiem, że ponaglenie jest uzasadnione. Przedstawione okoliczności, wynikające z akt sprawy, prowadzą do wniosku, że organ do dnia złożenia skargi na przewlekłość postępowania realizował zbyt długo. Pierwsza czynność, jakkolwiek realizowana już w dniu wpływu wniosku, ma jednak wątpliwy procesowy charakter i nie realizuje zasady szybkości postępowania oraz zasady zaufania do organu administracji publicznej. Uzasadnienie przedłużenia terminu zakończenia postępowania o cztery miesiące - w stosunku do maksymalnego czasu trwania postępowania w sytuacjach skomplikowanych (o których mowa w art. 36 k.p.a.) - badaniem dokumentów i napływem wniosków od innych stron sprawia, że czynność ta musi być uznana za nadużycie prawa przez organ. Kolejna czynność organu w sprawie to pismo z 17 września 2019 r. z prośbą o informację o cudzoziemcu. I w opinii Sądu jest to rzeczywista czynność w sprawie, uzasadniona procesowo. Została jednak dokonana po upływie 5 miesięcy od wpływu wniosku. Przez ten czas organ nie podjął żadnych innych działań, poza pismem z 8 kwietnia 2019 r. Niewątpliwie uzasadnia to twierdzenie o realizowaniu czynności zbyt długo, skoro do czasu wniesienia skargi na bezczynność nieefektywnie upłynęło 6 miesięcy. W momencie wniesienia ponaglenia organ niewątpliwie prowadził postępowanie przewlekle i stan ten utrzymywał się w dniu wniesienia skargi. Wymaga podkreślenia, że ponaglenie nie wywołało reakcji organu. Natomiast sam Wojewoda uznał je za uzasadnione. Postępowanie Wojewody niewątpliwie kłóci się z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu (art. 12 k.p.a.). Okoliczności sprawy dowodzą, że Wojewoda prowadził postępowanie z wniosku strony w sposób przewlekły, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu (nie tylko niewydanie przez tak długi okres dokumentu) Sąd uznał, że przewlekłość w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość postępowania wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Sytuacja, w której organ, niejako uprzedzająco, wydłuża postępowanie ponad czas ustawowy bez konkretnej przyczyny wynikającej z okoliczności tej konkretnej sprawy nie zasługuje na aprobatę. Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 800 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i oczywistych – powszechnie znanych - trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając zezwolenia na pobyt czasowy. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym fundamentalnie nie zgadza się z argumentacją organu co do celu, jakiemu ma służyć przyznanie sumy pieniężnej na rzecz cudzoziemca. Bezprawna i bezzasadna jest sugestia, by Sąd kierował się w tym zakresie potrzebami administracji publicznej i potrzeby te stawiał ponad gwarancje praw człowieka, których wyrazem jest prawo do dobrej administracji (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) mającej z kolei swoje rozwinięcie w podstawowych zasadach postępowania administracyjnego. Jak Sąd już stwierdził, zasady te nie były w sprawie przestrzegane przez organ. Zagadnienie finansowania – skądinąd uzasadnione - potrzeb administracji publicznej jest domeną innej władzy, aniżeli władza sądownicza. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 149 § 1 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.