III SAB/Wr 13/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca), Alicja Palus, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Y. M. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D.dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy wynikający z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych. Działająca przez profesjonalnego pełnomocnika Y. M. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła w dniu 27 listopada 2019 r. (data wpływu do organu) - skargę na bezczynność Wojewody D., (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z dnia 15 maja 2018 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b, art. 54 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1-3 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, 2. stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku, 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 15 000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 6. zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona skarżąca uzasadniła wnioski procesowe i zaprezentowała swoje stanowisko w sprawie. W szczególności zwrócono uwagę, że odnośnie wniosku z dnia 15 maja 2018 r. organ skierował do skarżącej wezwanie do uzupełnienie załącznika. Pełnomocnik uzupełnił wniosek przy piśmie z dnia 27 marca 2019 r. Następnie złożył on skargę w trybie art. 227 k.p.a. oraz wniosek o wydanie zaświadczenia. Zaznaczono także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w dniu 24 lipca 2019 r. wydał wyrok w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 234/19, którym zobowiązał organ do wydania decyzji. W dalszej kolejności strona skarżąca wyjaśniła, iż w dniu 24 września 2019 r. jej pełnomocnik otrzymał odpowiedź na pismo z dnia 20 sierpnia 2019 r., zaś po wezwaniu organu do wykonania wyroku organ wystosował pismo z dnia 10 października 2019 r. zawiadamiające o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wobec jego nieuzupełnienia. Po zasygnalizowaniu złożenia ponaglenia strona skarżąca odwołując się do orzecznictwa zwróciła uwagę, że art. 64 § 2 k.p.a. ma służyć usunięciu braków formalnych wniosku, a nie do jego merytorycznej oceny. Zdaniem skarżącej pełnomocnictwo dla osoby podpisującej załącznik do wniosku było ważne i organ nie miał podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Odesłano zresztą do innych spraw załatwionych przez organ w analogicznych przypadkach jak w niniejszej sprawie. Dalsze twierdzenia skargi skupiały się z kolei na wykazaniu bezczynności w prowadzonym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Argumentacja zamieszczona w piśmie procesowym organu sprowadzała się do wykazania niewyczerpania trybu do wniesienia skargi na bezczynność, gdyż została ona złożona w tym samym dniu co ponaglenie. Okoliczność ta miała determinować konieczność odrzucenia skargi. Opisano nadto fakt skierowania do skarżącej pisma z dnia 10 października 2019 r. informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Końcowo wykazywano brak rażącego naruszenia prawa wynikający z ilości rozpoznawanych wniosków i uwzględnianiu przy tym kolejności ich wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu, w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy, okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Wobec twierdzeń zaprezentowanych w odpowiedzi na skargę Sąd czuje się w obowiązku dokonania oceny wniosku o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Istotnie przedłożone przez organ akta administracyjne potwierdzają, że zarówno ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie opatrzone datą 31 października 2019 r., jak i skarga na bezczynność organu z dnia 5 listopada 2019 r. wpłynęły do Wojewody w tym samym dniu tj. 27 listopada 2019 r.. Jakkolwiek mamy do czynienia z rozbieżnością dat pism strony skarżącej, sam fakt fizycznego ich wpływu do organu w jednej dacie nie uzasadnia odrzucenia skargi. Wyjaśnić należy, że w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W judykaturze podkreśla się, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. O dopuszczalności skargi w świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. rozstrzyga samo "wniesienie" ponaglenia (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r. II OSK 1659/18, publ. CBOSA). W orzecznictwie tutejszego Sądu wyrażano też wielokrotnie stanowisko, że wniesienie ponaglenia jednocześnie ze skargą spełnia wymóg formalny z art. 53 § 2b p.p.s.a. (zob. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z 14 listopada 2018 r., III SAB 48/18; z 14 marca 2019 r., III SAB/Wr 226/18; z 12 kwietnia 2019 r. III SAB/Wr 271/18 – publ. CBOSA). Stanowisko to podziela także Sąd w składzie orzekającym. Nie jest istotny okres, jaki upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia, a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Istotnym jest natomiast, aby ponaglenie było złożone nie później niż wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dodatkowo, obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia, czy też dochowania terminu załatwienia sprawy wskazanego w takim postanowieniu. Ponadto, ponaglenie wnoszone przez stronę w trybie art. 37 k.p.a. – wbrew twierdzeniem organu - nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, lecz służy jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy. Warunek formalny określony art. 53 § 2b p.p.s.a. został zatem w niniejszej sprawie spełniony. Kolejnym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest skierowanie do strony skarżącej zawiadomienia z dnia 10 października 2019 r., czyli poprzedzającego złożenie skargi na bezczynność datowanej na 5 listopada 2019 r. (data wpływu do organu 27 listopada 2019 r.). Podzielić należy pogląd organu, zaczerpnięty zresztą ze wskazanego w odpowiedzi na skargę orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że brak formalny wniosku powinien zostać uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a.. Nie można jednak zgodzić się z wykładnią wskazanego przepisu w badanej sprawie. W niniejszej sprawie Wojewoda wystosował do skarżącej wezwanie z dnia 13 marca 2019 r., gdzie właśnie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwano ją do uzupełnienia załącznika nr 1. Skarżąca ów brak uzupełniła przy piśmie z dnia 27 marca 2019 r. Wojewoda nie negował niedochowania wyznaczonego stronie skarżącej terminu na dokonanie czynności lecz wskazał na wątpliwości odnośnie pełnomocnictwa osoby sporządzającej dokument dotyczący powierzenia pracy cudzoziemcowi. Zauważyć zatem należy, że stan faktyczny niniejszej sprawy zdecydowanie odbiega od sytuacji istniejącej w orzeczeniach sądowoadministracyjnych wskazanych w odpowiedzi na skargę, gdzie właśnie nieuzupełnienie braków formalnych wniosków skutkowało pozostawieniem ich bez rozpoznania. W niniejszej sprawie skoro strona brak formalny wniosku w wyznaczonym terminie uzupełniła, a organ miał wątpliwości co do samego pełnomocnictwa czy też przedłożonego załącznika, powinien ponowić wezwanie i wskazać jakie wątpliwości co do załącznika posiada i w jaki sposób strona ma usunąć ewentualne braki formalne. Nie bez znaczenia pozostaje też podnoszony w skardze fakt orzekania przez organ w innych sprawach w oparciu o analogiczne dokumenty. Zasadne jest więc założenie, że co najmniej przedwczesne okazało się pozostawienie wniosku bez rozpoznania, w sytuacji gdy organ nie umożliwił stronie skarżącej uzupełnienia wniosku. Zatem oceniając zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, w świetle okoliczności wynikających z akt sprawy, Sąd w składzie orzekającym uznał, że wynikało ono z błędnej oceny przedłożonych dokumentów, a nadto uniemożliwiono stronie rozpoznanie wniosku aktem administracyjnym o charakterze merytorycznym. Przechodząc do istoty sprawy zaznaczyć trzeba, że pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP 15 maja 2018 r. Organ nie zawiadomił strony skarżącej o wszczęciu postępowania administracyjnego i nie wskazał przewidywanego termin jego zakończenia. Pierwszą czynnością w sprawie było przekazanie zgodnie z właściwością Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenia z dnia 4 marca 2019 r. Tak więc organ faktycznie zareagował na wniosek dopiero po dziesięciu miesiącach. W dniu 13 marca 2019 r. wezwał do usunięcia braku formalnego, natomiast zawiadomienie z dnia 10 października 2019 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania sporządzono wówczas, gdy strona skarżąca złożyła wezwanie do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 268/19 wydanego w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwsze w sprawie czynności) po dziesięciu miesiącach od jego wniesienia, a więc ze znacznym przekroczeniem terminów określonych w przepisach art. 35 k.p.a.. Organ nie zawiadomił również strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i przyczynach takiego stanu rzeczy. Naruszył w ten sposób dyspozycję art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia. Powyższe wskazuje, że bez wątpienia Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej, przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku), bowiem w jego ocenie zawiadomienie o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania zostało wydane co najmniej przedwcześnie, gdyż należało wezwać stronę skarżącą do usunięcia braków formalnych, względnie organ powinien samodzielnie ocenić umocowanie osoby podpisującej złożony załącznik do wniosku. Strona skarżąca wnosiła także o przyznanie od organu, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., kwoty 15.000 zł. W tym zakresie Sąd oddalił skargę (pkt. IV sentencji wyroku). Sąd w przypadku stwierdzenia bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania (art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a.) może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale i przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód poniesionych przez nią w związku z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie przez organ praw strony będzie uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. W niniejszej sprawie nie można także tracić z pola widzenia faktu, że tutejszy Sąd rozpoznając skargę strony skarżącej w sprawie przewlekłości w rozpoznaniu tego samego wniosku, w sprawie w której wywiedziono skargę na bezczynność, orzekł już o przyznaniu sumy pieniężnej, (wyrok z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 234/19 - pkt IV). O kosztach postanowiono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).