III SAB/Wr 131/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Asesor WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Marta Pająkiewicz-Kremis, , Protokolant sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. sprawy ze skargi M.R.S. na bezczynność Wojewody D. w sprawie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga dotyczy bezczynności w postepowaniu prowadzonym przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie z wniosku złożonego przez Pana M.R.S., obywatela I. (dalej: strona, skarżący) z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzuciła strona naruszenie: - art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) przez przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Wniosła o stwierdzenie: 1) bezczynności organu, 2) stwierdzenie że bezczynność miała charakter rażący, 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni, 4) przyznanie na rzecz strony od organu kwoty 20.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., 5) zasądzenie kosztów postępowania, 6) dopuszczenie dowodów z dokumentów – potwierdzeń złożenia dokumentów w organie na okoliczność uzupełnienia braków wniosku. Uzasadniała strona, że wnioskiem z [...] lipca 2017 r. wystąpiła do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. 10 października 2017 r. organ wezwał stronę o uzupełnienie braków formalnych - w terminie 7 dniu, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Strona braki uzupełniła w dniach 30 października 2017 r., 31 stycznia 2018 r., 28 lutego 2018 r. W trakcie postępowania strona występowała o wgląd do akt (w sierpniu i listopadzie 2018 r.) oraz złożyła ponaglenie 15 listopad 2018 r. Pismem z 20 grudnia 2018 r. organ zawiadomił stronę o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania. Wskazał, że dostarczenie przez cudzoziemca dokumentów nastąpiło po upływie 7 dniowego terminu zakreślonego w wezwaniu, który to termin upłynął 30 października 2017 r. Zdaniem strony w sytuacji, kiedy strona uzupełniła braki wniosku, nawet z uchybieniem 7 dniowego terminu z wezwania, ale przed pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, to organ powinien wniosek rozpoznać. W sprawie organ zawiadomił stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania dopiero w grudniu 2018 r., podczas gdy organ dysponował kompletem dokumentów już na początku 2018 r. na potwierdzenie zasadności swojego stanowiska strona powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazał także skarżący, że postępowanie Wojewody pozbawiło stronę możliwości swobodnego przemieszczania się oraz doprowadziło do utraty źródła utrzymania rodzinę strony. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał organ, że jego działanie było uprawnione, ponieważ strona była wzywana do dostarczenia dokumentów w terminie 7 dniu i akta potwierdzają, że tego terminu nie dochowała. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuścił wnioskowane przez stronę dowody z dokumentów potwierdzających doręczenie przez stronę pism do organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia czy i w jaki stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu w postępowaniu. W ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia uchylenie się przez organ od wydania w sprawie decyzji i pozostawienie wniosku strony bez rozpoznania - co również należy, kwalifikować jako bezczynność organu. Uznanie przez organ w okolicznościach sprawy, że strona uchybiła 7 dniowemu terminowi na uzupełnienie braków wniosku, w sytuacji, kiedy na moment zawiadomienia strony o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania organ od wielu miesięcy dysponował dokumentami, o które wzywał - jest nieuprawnione. Sąd podziela poglądy powoływane w skardze, jakie prezentowane są w orzecznictwie sądów administracyjnych, że usunięcie braków formalnych podania z uchybieniem 7 dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 Kpa, gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący je w ogóle nie usunął wskazanego braku formalnego lub usunął go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu (por. wyroki NSA: z dnia 11 marca 2011 r., sygn. II GSK 337/10; z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. II GSK 3/11- publ.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 Kpa, lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, usunięcie przez stronę braku formalnego podania po upływie wyznaczonego w tym celu terminu, a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 in fine, w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. W konsekwencji, organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 Kpa, pozostaje w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy. (za wyrokiem NSA z dnia 26 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3346/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawie bezspornym jest że strona nie uzupełniła wniosku w terminie wynikającym z wezwania z 10 października 2017 r. Strona, co również nie jest kwestionowane uzupełniła wniosek kolejno w dniach 30 października 2017 r., 31 stycznia 2018 r. i 28 lutego 2018 r. Natomiast zawiadomienie organu o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania jest datowane na 20 grudnia 2018 r., a zatem kilka miesięcy po uzupełnieniu wniosku przez stronę. Wojewoda nie mógł więc pozostawić bez rozpoznania wniosku cudzoziemca z dnia 18 lipca 2017 r. z powodu nie dochowania terminu wyznaczonego wezwaniem. Nieuzasadnione działanie organu, spowodowane błędnym rozumieniem przesłanek zastosowania trybu pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania, doprowadziło do tego, że skarżący bez własnej winy nie otrzymał wciąż żadnego rozstrzygnięcia merytorycznego w swojej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę, naruszając terminy określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz zasady wyrażone w art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Podkreślić trzeba, że organ przez wiele miesięcy nie działał sprawnie w sprawie, ale nawet nie informował strony o przyczynach zaistniałej sytuacji, do czego w myśl przepisów był zobowiązany, a następnie bezpodstawnie pozostawił ten wniosek bez rozpoznania. Sąd zauważa również, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu czy zaniedbaniach jego pracowników, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednym z charakterystycznych dla przewlekłego prowadzenia postępowania przejawów braku należytej staranności w zorganizowaniu czynności organu. Trudności w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych problemach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, oczywiste uchybienie terminów załatwienia sprawy, o jakich mowa w art. 35 k.p.a., jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ w miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest niewątpliwie szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie za naruszenie jej praw w postępowaniu, przede wszystkim w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości – które niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do legalności pobytu. W tym też kontekście należy, zdaniem Sądu, oceniać rażący charakter bezczynności postępowania jako przesłankę przyznania stronie skarżącej przez Sąd sumy pieniężnej ([...] zł) na podstawie powyższego przepisu. W ramach przysługujących kompetencji i z uwagi na obiektywne trudności w sprawnym załatwianiu wniosków cudzoziemców, związane z dużym napływem tychże wniosków i brakiem wystarczającego zaplecza kadrowego, Sąd postanowił również odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 i § 1a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.