III SAB/Wr 1324/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Radom, sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska (sprawozdawca), sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi: N. K. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego A.K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do rozstrzygnięcia sprawy w terminie [...]dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w kwocie: [...]zł (słownie: [...]); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz Skarżącego kwotę [...]zł (słownie: [...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postępowanie przed organem administracji. 1.1. Przedmiotem skargi małoletniego N. K. reprezentowanego przez A. K. jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda/ organ administracji) w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy. 1.2. Z akt sprawy wynika, że w dniu 12 września 2018r. Skarżący złożył wniosek do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami. 1.3. W dniu 12 września 2018r. poinformowano o wszczęciu postępowania administracyjnego i zakończeniu postępowania w dniu 12 marca 2018r. 1.4. W dniu 7 grudnia 2018r. zawiadomiono o zakończeniu postępowania w dniu 12 marca 2019r. i konieczności przedstawienia oryginału decyzji orzekającej o udzieleniu zezwolenia pobytowego A. K. lub V. K. niezwłocznie po jej otrzymaniu. 1.5. W dniu 2 sierpnia 2019r. przedstawiono ww. dokument. 1.6. W dniu 5 września 2019r. wpłynęło ponaglenie Strony przesłane do Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Departamentu Legalizacji Pobytu pismem z dnia 10 września 2019r. 1.7. W dniu 10 września 2019r. wezwano do podania aktualnych dokumentów potwierdzających posiadanie miejsca zamieszkania małoletniego. Dokumenty przedstawiono w dniu 19 września 2019r. 1.8. W dniu 15 listopada 2019r. wezwano o udokumentowanie legalnego wykonywania pracy prze V. K.. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325; dalej: ppsa) wniesiono skargę na bezczynność Wojewody zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.; dalej: kpa), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniesiono o: zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia aktu organowi; dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011r., Nr 34, poz. 1730 w związku z art. 149 ppsa wniesiono o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; przyznania od Wojewody na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 3.000 zł, zgodnie z art. 149 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ppsa ora zasądzenie kosztów postępowania. 2.2. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. 2.3. W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2019r. Skarżący doprecyzował skargę. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: 3.1. Skarga jest zasadna. 3.2. Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( w pkt 1 art. 3 § 2 ppsa zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. 3.3. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012r., s. 92 i nast.). Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 kpa. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 [kpa] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 [kpa]. Sąd uznając za zasadną skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa – uwzględnia skargę i zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) lub dokonania czynności w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., I SAB 37/00, LEX nr 75532). 3.4. Rażące zaś naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie ppsa, jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA). 3.5. Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. 3.6. Stosownie do treści art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 kpa). W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 kpa). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 kpa). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Ponadto w myśl art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Artykuł 8 § 1 kpa stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zgodnie z art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 kpa). 3.7. Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018r., poz. 2094, tj. ze zm.; stan prawny na moment złożenia wniosku). Jako, że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (komendanta oddziału Straży Granicznej, komendant wojewódzkiego Policji, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsul właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a ww. organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić w ocenie bezczynności postępowania (art. 109 ww. ustawy). 3.8. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z akt sprawy wynika, że wniosek Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP wpłynął do organu administracji w dniu 12 września 2018r. Organ administracji poinformował o przedłużeniu postępowania do dnia 12 marca 2019r. i oczekiwał na decyzję własną w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy przedstawiciela ustawowego, która została wydana w dniu 24 lipca 2019r. W tym też dniu powinna zostać wydana decyzja. 3.9. Przypomnieć w związku z tym trzeba, że zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Przepisy art. 7 kpa i art. 8 kpa podkreślają służebną rolę organów administracji publicznej wobec Państwa i zarazem jego obywateli i innych podmiotów działających na jego obszarze. Od jakości prawnej działania tych organów zależy zatem autorytet samego Państwa i jego instytucji. Zasada zaufania uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania (por. Ż. Skrenty, Zaufanie obywateli do organów władzy publicznej w świetle orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, PWSZ IPiA Studia Lubuskie, Tom IX Sulechów 2013, s. 97-99). Obowiązek organu podatkowego działania zgodnego z prawem (art. 6 kpa) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny, przywołując w swoich orzeczeniach prawo do dobrej administracji, w znakomitej większości odwołuje się do źródeł europejskich, wskazując, iż prawo do dobrej administracji jest prawem obywatelskim mającym mocne oparcie w postanowieniach art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (wyrok TK z dnia 18 lutego 2003 r., K 24/02, OTK-A 2003/2/11), jak też rekomendacji CM/Rec(2007)7 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie Dobrej Administracji z 20 czerwca 2007 r. Dodatkowo należy wskazać, że w myśl art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Zatem godność jest chroniona przez Konstytucję RP jako wartość najwyższa i przynależna każdemu człowiekowi. Proceduralnym wyrazem godności jest prawo do rzetelnego procesu. Koncepcja prawa do rzetelnego procesu wyrosła z założenia, że wolności osobiste są niewiele warte, jeżeli brak jest instytucjonalnych gwarancji wobec arbitralnego działania władzy. Każdy ma prawo do udziału w procedurze, która może prowadzić do niekorzystnych dla niego rezultatów. Uznając godnościowy charakter prawa do wysłuchania i partycypacji uniezależniamy tym samym jego przyznanie jednostce od wyniku i jej swobodnej ocenie pozostawiamy decyzję, czy i jak zamierza brać udział w postępowaniu, które dotyczy jej praw i obowiązków (por. ww. rekomendację, art. 6 ust. 1 Konwencji ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie z dnia 4 listopada 1950 r). Podkreślić należy, że w myśl art. 37 ust. 1 Konstytucji RP kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (art. 37 ust. 2 Konstytucji RP; ustawa o cudzoziemcach). 3.10. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Skarżącego z dnia 12 września 2018r., naruszając zasady i terminy określone w art. 35 kpa w zw. z art. 109 ustawy o cudzoziemcach, art. 36 kpa oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 kpa a w konsekwencji art. 6 kpa i art. 7 kpa. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku). 3.11. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu administracji oraz wypracowany już standard jego postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 Konstytucji RP (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (godnością człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców) Sąd uznał, że bezczynność organu administracji miała miejsce niewątpliwie z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a ppsa (pkt II sentencji wyroku). Nie stanowią usprawiedliwienia dla działania organu administracji – powtarzane od wielu miesięcy – tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt cudzoziemców jest bardzo duża, a sprawy są szczególnie skomplikowane, że następuje fluktuacja pracowników a ich praca wymaga konieczności procedowania w wielu różnych sprawach oraz, że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itd.). Należy podkreślić, że właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Stosownie do treści art. 22 pkt 6 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2019r., poz. 1464) wojewoda odpowiada za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie, a w szczególności: wykonuje inne zadania określone w odrębnych ustawach oraz ustalone przez Radę Ministrów i Prezesa Rady Ministrów. Zatem Wojewoda D. powinien już, pomimo wielokrotnych zapewnień, przemyśleć kwestię zmiany standardu postępowania swoich pracowników w sprawach o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy. Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, większość tych spraw wymaga sprawdzenia czy wnioskodawca spełnia wymogi formalne. Zatem nic nie stoi na przeszkodzie aby warunki wymagane w ustawie sprawdzić na moment przyjmowania wniosku, zwłaszcza, że wnioskodawca musi je złożyć osobiście. 3.12. Z uwagi na brak wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie należało zobowiązać organ administracji do jego wydania w terminie 14 dnia od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 ppsa (pkt III sentencji wyroku). 3.13. Sąd na podstawie art. 149 § 2 ppsa, na wniosek Skarżącego, przyznał od organu administracji na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1.680 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sposób wyliczenia wspomnianej kwoty jest następujący. Jako bazę wyliczenia przyjęto połowę wartości minimum egzystencji przypadającej na 1 osobę w 3 osobowym gospodarstwie pracowniczym za 2018r. wyliczonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych na podstawie danych Departamentu Statystyki Społecznej GUS (por. Informację o poziomie minimum egzystencji w 2018r. z dnia 28 marca 2019r. – dokumenty dostępne na stronie https://www.ipiss.com.pl/?zaklady=minimum-egzystencji-2) przyjmując za okres wyliczenia ww. kwoty okres postępowania administracyjnego trwający od wydania decyzji dla przedstawiciela ustawowego do dnia dzisiejszego – 7 miesięcy. Należy uznać, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz standardu postępowania organu administracji pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Organ administracji zapomina o swojej służebnej roli wobec jednostki. Nie można akceptować działania organu doprowadzającego do piętrzenia trudności w uzyskaniu przez cudzoziemca (zwłaszcza małoletniego) zezwolenia na pobyt czasowy, pomimo spełnienia przez niego warunków do jego otrzymania. Takie działanie nie tylko nie pogłębia zaufania do administracji i stwarza sytuację wyobcowania i bezradności jednostki, co jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa lecz przede wszystkim narusza prawo do godności wyrażone w art. 30 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, zasądzona kwota przede wszystkim stanowi sankcję dla organu za trwające, wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, naruszające również interes publiczny, podkreślając jej walor dyscyplinujący organ w kwestii zmiany standardu postępowania w przedmiotowym zakresie. 3.14. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa (pkt V sentencji wyroku). 3.15. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ppsa.