III SAB/Wr 1349/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia Tomasz Świetlikowski, WSA Asesor WSA Anetta Chołuj, Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D.przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, M. M. zarzuciła Wojewodzie D. przewlekłość postępowania związanego z rozpoznaniem jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Formułując zarzuty skargi skarżąca wskazała na naruszenie – art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W rozwinięciu tych zarzutów skarżąca podniosła, że od dnia złożenia przez nią wniosku minęło prawie dwadzieścia sześć miesięcy. W tym czasie organ nie powziął wystarczających czynności procesowych w sprawie. Odwołując się do wskazywanych w orzecznictwie sądowym przypadków charakteryzujących stan przewlekłości postępowania skarżąca nadmieniła, że sytuacja ta wystąpi w przypadku stwierdzenia, że organ administracji publicznej nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby mogło ono zostać zakończone w rozsądnym terminie. W ocenie strony, taki stan rzeczy zaistniał w sprawie zainicjowanej złożonym przez nią wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP, która powinna zostać zakończona maksymalnie w terminie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa skarżąca wyraziła pogląd, że fakt wielomiesięcznego ignorowania jej przez organ administracji publicznej uzasadnia taką właśnie kwalifikację przewlekłości postępowania. Wskazując na powyższe strona wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości postępowania, skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie; 2. stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji w sprawie w terminie czternastu dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w kwocie 12.000 zł. 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzenia rozprawy; 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Uzasadniając żądanie w zakresie przyznania sumy pieniężnej strona skarżąca wskazała, że wnioskowana kwota stanowić będzie, z jednej strony, sankcję wobec organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, z drugiej, rekompensatę wobec strony za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a z ostrożności procesowej, o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ administracji wskazał, że strona wniosła skargę zaledwie trzy dni po wniesieniu ponaglenia (zażalenia). Na tej podstawie organ uznał, że wniesienie ponaglenia było czynnością pozorną (organ nie miał możliwości ustosunkowania się do ponaglenia przed wniesieniem skargi) i z tych powodów czynność ta nie spełnia wymogów wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. W nawiązaniu do wniosku o oddalenie skargi organ podniósł, że postępowanie w sprawie zostało zakończone wydaniem w dniu [...] listopada 2019 r. decyzji zgodnej z żądaniem strony. Zapewnił, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w urzędzie, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, a także, braku możliwości szybkiego uzupełniania niedoborów kadrowych. W ocenie Wojewody, sytuacja kadrowa, a także olbrzymia ilość napływających wniosków są okolicznościami, które nie dają podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. Wniosek ten, zdaniem organu, wyklucza kwalifikację stanu przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przyznanie sumy pieniężnej organ administracji publicznej podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej powinno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych, indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Merytoryczną ocenę zasadności skargi należy poprzedzić oceną jej dopuszczalności w kontekście wymogów z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), Niewątpliwie, formalnym wymogiem wniesienia skargi na przewlekłość jest wymóg uprzedniego złożenia ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Wymóg ten, skarżąca spełniła wnosząc pismem z dnia 23 października 2019 r., do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody D., ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zdaniem Sądu, sam fakt poprzedzenia skargi wniesieniem ponaglenia wyczerpuje tryb w rozumieniu art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a o przedwczesności (niedopuszczalności) tej skargi nie może świadczyć okoliczność, że skarga została złożona przed rozpatrzeniem tego ponaglenia przez organ wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie (trzy dni po wniesieniu ponaglenia). Sąd podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 957/19 (CBOSA), w myśl którego, skarga na przewlekłość (bezczynność) może być wnoszona niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie (zażalenie) oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r. I OZ 893/13, postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2016 r. II OSK 326/16, postanowienie NSA z dnia 4 lipca 2012 r. II OSK 1478/12, postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r. I OZ 854/13, CBOSA). Innymi słowy, prowadzenie postępowania przez organ na skutek ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i wydanie w tym zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. nie decyduje o wyczerpaniu toku środków zaskarżenia o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18, CBOSA). Przesłanką wyczerpania środków zaskarżenia o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bowiem w tym przypadku już samo wniesienie ponaglenia. Nie stwierdzając na tej podstawie formalnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd uznał, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie uzasadnia zarzut skargi w zakresie zarzucanej Wojewodzie D. przewlekłości w prowadzeniu postępowania z wniosku strony i to o cechach rażącego naruszenia prawa. Postępowanie prowadzone w sposób przewlekły to takie, które trwa dłużej aniżeli jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tak rozumianą przewlekłością będziemy mieć do czynienia m.in. w sytuacji, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a przy tym, podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), jak również, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Postępowanie noszące cechę przewlekłości to zatem takie postępowanie, którego czas trwania nie znajduje uzasadnienia w świetle zindywidualizowanych okoliczności sprawy, a przez to, narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10, CBOSA). Ocena, czy określone postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do załatwienia sprawy powinna być poprzedzona analizą zarówno charakteru podejmowanych czynności, jak i stopnia skomplikowania sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 61/18, CBOSA). Warto również w tym miejscu dodać, że przewlekłość postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. A zatem, fakt podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotowej ani bezzasadnej skargi na przewlekłe prowadzenie konkretnego postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy administracyjnej, zainicjowanej złożonym przez stronę wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Jak wynika z akt administracyjnych, wspomniany wniosek strona złożyła w dniu 30 maja 2016 r., przy czym, pierwotnie organem właściwym do jego rozpoznania był Wojewoda W. W związku ze zmianą miejsca zamieszkania wnioskodawcy, pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r. Wojewoda W. przekazał wniosek do rozpoznania Wojewodzie D. Powyższe oznacza, że rozpatrując skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę D. kontroli Sądu podlega sposób prowadzenia tego postępowania po dniu 18 sierpnia 2017 r. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 31 sierpnia 2017 r. Wojewoda D. zainicjował procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990), jak również, pismem z tego samego dnia wezwał stronę (w trybie art. 50 k.p.a.) do przedłożenia, w terminie czternastu dni, uzupełniającej dokumentacji wniosku. W skierowanym do strony wezwaniu, przewidywany termin zakończenia postępowania w sprawie wyznaczył na dzień 16 grudnia 2017 r. W odpowiedzi na to wezwanie, strona w dniu 26 września 2017 r. przedłożyła kserokopię umowy o pracę. Jak również wynika z akt sprawy, kolejną czynność procesową w sprawie organ podjął dopiero po dwudziestu sześciu miesiącach, bo dopiero 30 października 2019 r. Czynnością tą było ponowne wezwanie strony do uzupełnienia dokumentacji wniosku, a także, wskazanie nowego przewidywanego terminu załatwienia sprawy, który został wyznaczony na dzień 25 listopada 2019 r. Uzupełniającą dokumentację wniosku strona przedłożyła w dniu 13 listopada 2019 r. W dniu [...] listopada 2019 r. organ wydał decyzję zezwalającą stronie na pobyt czasowy na terytorium RP do dnia [...] września 2022 r. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a. Niewątpliwie, trwająca dwadzieścia sześć miesięcy bezczynność Wojewody D. w podejmowaniu czynności procesowych skutkowała przewlekłością prowadzonego postępowania, prowadząc do oczywistego naruszenia art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., a także art. 12 k.p.a. Skutkiem tych naruszeń było naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), a także, wyrażonej w treści art. 6 k.p.a. zasady praworządności. Jako uzasadnione Sąd uznał zatem zarzuty skargi co do przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania w sprawie przez Wojewodę D. Jedocześnie, całokształt ujawnionych w sprawie okoliczności, uzasadnia, zdaniem Sądu, ocenę tej przewlekłości jako noszącej cechy rażącego naruszenia prawa. Jakkolwiek, w orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, że samo przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie stanowi dostatecznej przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, to jednocześnie zwraca się uwagę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy przekroczenie tego terminu pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Trwająca przez dwadzieścia sześć miesięcy przerwa w podejmowanych czynnościach procesowych nie znajduje racjonalnego uzasadnienia i jako taka uzasadnia podniesiony w skardze zarzut przewlekłości o cechach rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z dużą ilością wniosków składanych przez cudzoziemców oraz problemami kadrowymi nie stanowią okoliczności, które uwalniałyby organ od odpowiedzialności w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego przy poszanowaniu zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Należy w tym kontekście podnieść, że tego rodzaju argumenty Wojewoda D. powołuje w toku postępowań sądowych od kilku lat, a z urzędu Sądowi wiadomym jest, że sprawność postępowań prowadzonych w sprawach tego rodzaju nie ulega znaczącej poprawie. Wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, na zasadność zarzutu przewlekłości postępowania nie ma znaczenia fakt, że ostatecznie organ rozpoznał wniosek strony i w dniu [...] listopada 2019 r. wydał decyzję udzielającą jej zezwolenia na pobyt czasowy. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd stwierdził przewlekłość Wojewody D. w prowadzeniu postępowania z wniosku strony, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), orzeczono jak w pkt I wyroku. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 21/19 (CBOSA), że dokonując oceny, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie, braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Sąd ma na uwadze to, że na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże, jak już podkreślono wcześniej, sytuacja ta od dłuższego już czasu nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w państwie prawa. Sposób prowadzenia postępowania w sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej i przeczy procesowym obowiązkom organu w zakresie szybkości postępowania i dążenia do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wobec faktu, że po wniesieniu skargi organ administracji publicznej zakończył postępowanie w sprawie poprzez wydanie decyzji, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w odpowiednim terminie, o czym orzeczono jak w punkcie III wyroku. Działając na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł (pkt IV wyroku) uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie wniosku. Na wysokość przyznanej sumy pieniężnej wpłynął czas oczekiwania na rozpoznanie wniosku, a także, utrwalona w Sądzie praktyka przyznawania wysokości sum pieniężnych w podobnych sprawach. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości wskazanej w skardze było żądaniem zbyt wygórowanym. Należy dodać, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie W.m z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 188/19, CBOSA). Zasądzenie sumy pieniężnej stanowi uprawnienie dyskrecjonalne sądu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt IV SAB/Po 207/19, CBOSA). O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej (tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego) sumę 597 zł składają się – kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.