III SAB/Wr 135/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca) Sędzia WSA Anetta Chołuj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Wojewody D. w sprawie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D.dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. Z. (dalej: strona skarżąca) złożyła [...] lutego 2019 r. skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą jej wniosku z [...] października 2018 r., którym zwróciła się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Przywołując art. 52 § 2, art. 54 § 1 i art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej: p.p.s.a.), art. 6, art. 9, art. 12 § 1, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.), zarzuciła organowi ich naruszenie. W skardze strona wnioskowała o: 1) stwierdzenie bezczynności organu w prowadzonym postępowaniu z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia wniesienia ponaglenia na bezczynność organu; 3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) zasądzenie kosztów postępowania; 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Uzasadniając złożoną skargę strona skarżąca podniosła, że mimo upływu czterech miesięcy od dnia złożenia przez stronę wniosku, w sprawie nie podjęto żadnych czynności. Wskazała, że nie otrzymała od organu żadnego pisma dotyczącego nadania biegu złożonemu wnioskowi. Nadto mimo upływy ustawowego terminu na załatwienie sprawy organ zaniechał zawiadomienia o tym fakcie, nie podał przyczyny zwłoki, nie wskazał nowego terminu na załatwienie sprawy oraz nie pouczył o prawie wniesienia ponaglenia. Wedle strony zarzucona organowi bezczynność niewątpliwie nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, które w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oczywistego naruszenia przez organ obowiązków wynikających wprost z przepisów ustawy. Brak wydania zezwolenia na pobyt czasowy i ważnej karty pobytu godzi w wolność strony do swobodnego i legalnego wyjazdu poza granice Rzeczpospolitej i powrotu na jej teren. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 §1 pkt 6 w związku z art. 52 §1 i 2 p.p.s.a. W jego ocenie strona przed wniesieniem skargi nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia, bowiem pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. wniosła ponaglenie ( data wpływu do organu [...] stycznia 2019 r.) natomiast pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. złożyła skargę na bezczynność tego organu ( data wpływu do organu [...] lutego 2019 r.). W przypadku braku uwzględnienia powyższego wniosku organ wnosząc o oddalenie skargi wskazał, że brak jest podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nie znajduje żadnego uzasadnienia. W ocenie organu sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Sprawy te są szczególnie skomplikowane, a duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Podkreślił również, że to grzywna wymierzana organowi wydaje się być środkiem bardziej wskazanym do dyscyplinowania organu niż przyznawana stronie suma pieniężna. Z akt administracyjnych przedłożonych przez organ wraz ze skargą wynika, co zresztą jest niesporne, że strona skarżąca [...] października 2018 r. złożyła do Wojewody D. wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Nie jest sporne w sprawie również, że posiadała wizy od [...] lipca 2013 r. Przez okres prawie 4 miesięcy organ nie podjął żadnych działań. Dopiero pismem z dnia [...] lutego 2019r. wezwano stronę do osobistego stawiennictwa oraz do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku poprzez przedłożenie kserokopii paszportu i uzupełnienie wniosku w części A. Do momentu złożenia przez pełnomocnika strony ponaglenia, tj. do [...] stycznia 2019 r. a następnie skargi na jego bezczynność w dniu [...] lutego 2019 r., organ nie podjął żadnych czynności. Ponaglenie przekazano Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców po prawie miesiącu do daty jego wpływu i do chwili obecnej brak jest w aktach stanowiska organu nadrzędnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie przy tym do wymogu wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 powyższego przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania, warunek ten powiązać należy z art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - to do organu prowadzącego postępowanie. W świetle powyższego, warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej jest uprzednie wystąpienie przez stronę skarżącą z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia nad organem, który w ocenie strony skarżącej, pozostaje w bezczynności w zakresie prowadzonego postępowania. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, akta administracyjne sprawy, nie dają podstaw do zaakceptowania stanowiska organu, że skarżąca, składając w odstępie trzydniowym ponaglenie do organu wyższego stopnia następnie za jego pośrednictwem skargę do WSA, nie dopełniła warunku wyczerpania przed wniesieniem skargi przysługujących jej środków zaskarżenia. W rozpatrywanej sprawie skarżąca wniosła ponaglenie jak i skargę do Sądu Administracyjnego co prawda w niewielkim odstępie czasowym, jednak z powyższego nie można wywodzić, jak czyni to organ, że nie wyczerpano środków zaskarżenia. Kontroli sądu nie jest poddane rozstrzygnięcie ponaglenia, a w świetle brzmienia tego przepisu, już samo skorzystanie przez stronę z tego środka otwiera jej drogę do sądu, bez względu na to czy środek ten został już rozpoznany w trybie administracyjnym. Tak więc złożenie ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe postępowanie. (zob. Postanowienie NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1705/16 publ. CBOSA). W świetle powyższego wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność postępowania Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, jest dopuszczalna ponieważ skarżąca spełniła warunki wynikające z art. 52 § 1 p.p.s.a. Przechodząc do kwestii podniesionych w skardze należy wskazać, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak Kodeks postępowania administracyjnego. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się NSA w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek strony skarżącej (złożony [...] października 2018 r.) nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a.). Analiza akt potwierdza, że po otrzymaniu w/w wniosku organ dopiero po ponad 4 miesiącach podjął pierwszą czynność jaką było wezwanie z dnia [...] lutego 2019 r. do osobistego stawiennictwa oraz do uzupełnienia braków formalnych złożonego wniosku poprzez przedłożenie kserokopii paszportu i uzupełnienie wniosku w części A. W tym kontekście należy wskazać, że wezwania do usunięcia braków formalnych cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi strony nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Podejmowane przez organ czynności zdają się świadczyć - w ocenie Sądu - o mechanicznym wykonywaniu pewnych czynności bez zapoznania się z materiałem sprawy, a czynności te, co już wyżej podkreślono, są typowe i powtarzalne i nie wymagają wielkiego nakładu pracy. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy w okolicznościach sprawy okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał rażąco bezczynny. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej czynności w sprawie przez blisko cztery miesiące i dopiero po tak odległym terminie wzywa stronę do uzupełniania braków wniosku, a następnie nie sprawdzając czy wniosek jest już kompletny przez kolejne ponad pół roku (liczonego do dnia rozpatrzenia tej sprawy przez Sąd) nie rozpatruje sprawy. Tym bardziej, że - do tego momentu - organ kompletnie ignorował nałożoną na niego (w art. 36 k.p.a.) powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Nie sposób nie zauważyć, że w całym toczącym się postępowaniu administracyjnym pierwszym pismem kierowanym do strony było wezwanie do uzupełnienia braków wniosku z [...] lutego 2019 r., wystosowane do strony dopiero po złożeniu skargi na bezczynność Wojewody za pośrednictwem właśnie tego organu. W ocenie Sądu wskazane wezwanie było czynnością niewystarczającą w żaden sposób dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowi, że - w prowadzonym w sprawie postępowaniu - zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 i art. 37 § 4 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Jak już zaznaczono na wstępie, oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, LEX nr 1990907), co każe uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony. Dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę ( tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 77/17, LEX nr 2433665) nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17, LEX nr 2293987, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gl 13/17, LEX nr 2284515, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17, LEX nr 2275265). W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż "naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Każda przewlekłość jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Ke 6/16, LEX nr 2121372). Nie ulega także wątpliwości, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oceny bezczynności Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do bezczynności, która ma charakter rażący. Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz, że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązano organ do rozstrzygnięcia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy, bowiem mimo upływu ponad ośmiu miesięcy brak jakichkolwiek informacji o załatwieniu sprawy. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Na wniosek skarżącej, Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 1.500 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności. Należy zwrócić uwagę również na kolejną wartość jaką jest godność człowieka. Bezczynność organu czy przewlekłość postępowania o charakterze sankcyjnym, które stygmatyzuje stronę, może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny oddalając wniosek w tym zakresie. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego, którego skarga została uwzględniona, zwrot kosztów postępowania. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018, poz. 265) oraz zwrot poniesionego wydatku w postaci opłaty skarbowej.