III SAB/Wr 138/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska–Hrycyk (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Dagmara Dominik-Ogińska Sędzia WSA Maria Tkacz–Rutkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2020 r. sprawy ze skargi T.A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 3 000 zł (słownie: trzy tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. A., obywatel P. (dalej: strona, Skarżący) w dniu 9 stycznia 2020 r. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o co wystąpił w dniu 7 czerwca 2018 r. Działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga; o przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Argumentował, że jest mężem obywatelki polskiej i w dniu 7 czerwca 2018 r. złożył wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy. Postępowanie administracyjne trwa już ponad 18 miesięcy. Pomimo wielokrotnych próśb o udzielenie informacji stanie sprawy oraz o podjęcie czynności w sprawie pozostały one bez odpowiedzi. Rezultatu nie przyniosły też działania pełnomocnika. W sprawie nie zostały podjęte żadne czynności, wobec czego w dniu 4 grudnia 2019 r. Skarżący złożył ponaglenie w sprawie. Organ nadal jednak pozostał bezczynny. Skarżący podał, że do dnia złożenia skargi nie otrzymał merytorycznego rozstrzygnięcia, nie został poinformowany o konieczności uzupełnienia dokumentów w sprawie, ani o przekazaniu ponaglenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Brak decyzji negatywnie wpływa nie tylko na sytuację Skarżącego, ale także całej rodziny Skarżącego. Zdaniem Skarżącego, takie zachowanie organu jest niezgodne z art. 35 § 3 k.p.a. i narusza zasadę zaufania do organów administracji (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), skarżący został pozbawiony możliwości czynnego uczestniczenia w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), jak również został pozbawiony prawa do informacji o toczącym się postepowaniu. Wedle Skarżącego nie ma wątpliwości, ze organ działa w sprawie w sposób przewlekły. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej Skarżący podkreślił, że przedłużanie trwającego postepowania w sprawie o pobyt czasowy narusza dobra osobiste Skarżącego, tj. prawo do zamieszkania, swobodę poruszania się w granicach terytorium RP i poza nim, legitymowania się stosownymi dokumentami potwierdzającymi legalny pobyt w Polsce. Podkreślił, że założył w Polsce rodzinę, jest mężem obywatelki Polski. Bierność organu pozbawia Skarżącego wskazanych swobód i praw lub mocno je ogranicza, wpływa negatywnie na sytuację rodziny, co powoduje też, że Skarżący i jego rodzina żyją w permanentnej niepewności i stresie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podał dotychczasowy przebieg sprawy wskazując, że 7 czerwca 2018 r. strona złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 25 września 2019 r., 30 października 2019 r. oraz 7 stycznia 2020 r. pełnomocnik Skarżącego zwrócił się do organu o umożliwienie wglądu w akta sprawy. W dniu 5 grudnia 2019 r. wpłynęło do organu ponaglenie w sprawie, które zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu 29 stycznia 2020 r. W dniu 8 stycznia 2020 r. Skarżący złożył skargę na Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców D. Urzędu Wojewódzkiego i na Dyrektor kierującą tym wydziałem. W dniu 9 stycznia 2020 r. wpłynęła do organu skarga na przewlekle prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Po wniesieniu skargi organ pismem z 4 lutego 2020 r. wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ podał, że w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Powołał się na trudną sytuację Urzędu z uwagi na wpływającą ilość wniosków oraz fluktuację kadry pracowniczej, która ma wpływ na tempo procedowania spraw. Sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. nie wynika ze złej woli pracowników, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Podkreślił, że sprawy te są szczególnie skomplikowane w związku z potrzebą wnikliwego przeanalizowania poszczególnych indywidualnych przypadków. Wedle organu, fakt rozpoznawania spraw wedle kolejności wpływu i liczba spraw prowadzonych przez jednego inspektora powoduje, ze nie sposób uznać, by opóźnienie do jakiego doszło w sprawie miało charakter rażący. Podobnie, brak jest podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Wedle organu jest przeciwnie wobec liczby wniosków, równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, obowiązku wnikliwej analizy wniosków. Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej Wojewoda podkreślił, że zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłości postępowania organu, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wedle Wojewody zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może służyć wyrównaniu szkody w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. W ocenie organu, wniosek Skarżącej w tej mierze jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłość postępowania Wojewody okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4) p.p.s.a. Pojęcie "przewlekłości" postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej, niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się również, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy zatem do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Rozwinięciem tej zasady są przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. zobowiązujące organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W opinii Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Z akt administracyjnych i sądowych wynika, że strona w dniu 7 czerwca 2018 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i do czasu wniesienia skargi organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Strona zaś wielokrotnie i bez żadnego rezultatu składała pisma z prośbą o informacje w sprawie (27.06.2019 r., 25.09.2019 r. ,30.10.2019 r., 12.11.2019 r.), wreszcie skargę do Dyrektora Generalnego D. Urzędu Wojewódzkiego na przewlekłość postępowania prowadzonego względem strony przez właściwy wydział oraz na jego dyrektora. Także skarga pozostała bez odzewu, a w każdym razie w aktach sprawy nie ma żadnych informacji co do odpowiedzi organu. Organ przez okres 18 miesięcy, tj. od czasu wpływu wniosku do dnia wniesienia skargi nie podjął żadnej czynności w sprawie. Pierwszą czynność organ podjął w dniu 4 lutego 2020 r. - już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe postępowanie Wojewody – i była ona rezultatem weryfikacji formalnej wniosku Skarżącego. Nie dochował zatem terminów ustawowych zakończenia postępowania administracyjnego (art. 35 k.p.a.), ani nie zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy, ani nie wskazał przyczyn zwłoki (art. 36 k.p.a.), nie przekazał ponaglenia w terminie określonym w art. 37 § 4 k.p.a. do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Takie działanie organu nie może być akceptowane. Do czasu złożenia skargi na przewlekłość organ nawet nie poinformował Skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, zaniechał zatem wykonania obowiązku informacyjnego. Akta sprawy zaś nie wskazują w żadnym stopniu, by istniały szczególne przeszkody w podjęciu takich czynności jak choćby pozyskanie informacji o cudzoziemcu. Organ tymczasem nie dokonał w czasie od czerwca 2018 r. do stycznia 2020 r. podstawowej czynności tj. weryfikacji formalnej wniosku, czego dowodzi pismo z lutego 2020 r. (już po wniesieniu skargi). W sumie więc, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek z 7 czerwca 2018 r. był załatwiany zbyt długo. Przedstawiony ciąg zdarzeń i brak jakichkolwiek odpowiadających im czynności organu niewątpliwie uzasadnia twierdzenie o prowadzeniu postępowania zbyt długo, skoro do czasu wniesienia skargi na przewlekle prowadzenie postępowania sprawa nie została zakończona, a skarżący nie był poinformowany o przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Postępowanie Wojewody niewątpliwie kłóci się z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu (art. 12 k.p.a.). Okoliczności sprawy dowodzą, że Wojewoda prowadził postępowanie z wniosku strony w sposób przewlekły, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu (nie tylko niewydanie przez tak długi okres dokumentu) Sąd uznał, że przewlekłość w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość postępowania - w sumie w okresie 18 miesięcy - w sposób niewątpliwy wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. Trzeba tu podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące spóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Zaniechanie stosowania zasady informowania stron, której urzeczywistnieniem jest art. 36 k.p.a. ocenę tę uzasadnia komplementarnie. Podsumowując, w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) i że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 3 000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając zezwolenia na pobyt czasowy, co strona wyjaśniła. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.