III SAB/Wr 14/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi B. G. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie przyznania płatności ONW oddala skargę. W dniu [...] roku B.G. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w O. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz wniosek dotyczący wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) wraz z oświadczeniem przejmującego posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW oraz umowę z dnia [...]. przekazania przez K.G. prawa użytkowania gruntów rolnych, działek nr [...], położonych w gminie S.. Powierzchnia deklarowanych działek do jednolitej płatności obszarowej wynosi [...] ha. W dniu [...]r. B.G. złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. zmianę do wniosku o wpis do ewidencji producentów ze zmianą miejsca zamieszkania/siedziby producenta w województwie O.:[...]. Strona złożyła pismo, w którym zażądała przesłania wszystkich akt swoich spraw do Biura Powiatowego w L.. Dnia [...] r. Kierownik BP ARiMR w O. wydał decyzje nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym z tytułu: jednolitej płatności obszarowej ,pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i przekazał wniosek zgodnie z właściwością do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. wraz aktami sprawy [...] i [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. informował B.G., że został przekroczony termin załatwienia sprawy ze względu na toczące się postępowanie administracyjne do [...]. Postanowieniem z dnia [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przekazał zgodnie z właściwością miejscową wniosek obszarowy i ONW do rozstrzygnięcia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w O. ponieważ z ustaleń przeprowadzonych przez Komendę Policji w B. i w O. wynikało, iż pod wskazanym we wniosku adresem jest [...] nie nadający się do zamieszkania, a B.G. jest zameldowana i zamieszkuje w O.. Pismem z dnia [...]. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, złożyła skargę na bezczynność organu w przedmiocie i przewlekłość postępowania w sprawach wniosku o przyznanie płatności obszarowej, rolnośrodowiskowej i ONW. W dniu [...]. B.G. złożyła pismo w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. o przekazaniu zgodnie z właściwości sprawy do prowadzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L.. Pismo to zostało przekazane do Dolnośląskiego Oddziału ARiMR w W.. Wobec powyższego pisma Kierownik BP ARiMR w O. ze względu na złożoność problemu co do właściwości organu oraz okoliczności towarzyszące sprawie przesunął termin załatwienia sprawy do [...]. Pismem z dnia [...[. Dolnośląski Oddział Regionalny ARiMR w W. w związku ze skargą z dnia [...]. na przewlekłość w wydawaniu decyzji, w wyniku przeprowadzonego postępowania w ramach nadzoru, stwierdzając naruszenie art.35 k.p.a wyjaśniał jednocześnie skarżącej przyczyny opóźnienia załatwiania spraw, o których strona była informowania przez organy rolne w O. i L.. Dnia [...]. zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania w przedmiocie wpisu do ewidencji producentów B.G.z dnia [...]. (znak sprawy: [...]) na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98poz.l071, ze zm.) oraz art. 12 ust. 4 i 6 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (DZ. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm. ). W związku z rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego dotyczącego wpisu do ewidencji producentów postanowieniem [...] z dnia [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. na podstawie art.97§1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiesił postępowanie z urzędu w sprawie [...]. Odpis orzeczenia strona otrzymała w dniu [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ rolny wskazał, że według art.3 pkt. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. Nr 10, poz.76 z późn.zm.) za producenta rolnego uznaje się osobę fizyczną osobą prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub posiadaczem zwierząt. Skarżąca B.G. pozostawała w związku małżeńskim z T.G., przy czym zgodnie z art. 12 ust. 4 cytowanej powyżej ustawy, w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaję się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaję się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyraził pisemną zgodę. "W rozumieniu tego przepisu małżonkowie powinni zawsze otrzymywać jeden numer identyfikacyjny, niezależnie od tego czy współposiadają lub wspólnie prowadzą gospodarstwo, czy nie" (wyrok NSA z dnia [...] r., syg. [...]).W ocenie organu w świetle zgromadzonych dokumentów, aby wydać prawidłową decyzję w sprawie wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz wniosek dotyczący wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok [...] B.G., należy uprzednio dokonać oceny stanu faktycznego w oparciu o art. 3 pkt.3 w związku z art. 12 ust. 4 i 6 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (DZ. U. z 2004 r. Nr 10,poz. 76 ze zm.). Wprawdzie B.G. nadano numer identyfikacyjny, jednak czynność ta może zostać wykonana wówczas, gdy podmiot spełnia warunki określone w przepisach cytowanej powyżej ustawy. Właściwym do stwierdzenia zaistnienia lub braku materialno prawnej podstawy do nadania numeru identyfikacyjnego organem administracji jest w myśl art. 13 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W związku powyższym zgodnie z art. 97§1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu kwestię wstępną stanowi ustalenie czy B.G. zgodnie z art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (DZ. U. z 2004 r. Nr 10,poz. 76 ze zm. ) oraz zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( DZ. U. 2008r., Nr 170, poz. 1051, ze zm.) jak i § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dotyczącego wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok [...] mogła wystąpić z wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych. W dniu [...].skarżąca wywiodła zażalenie na postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania w sprawie wraz ze skargą na bezczynność organu Pismem z dnia [...]. skarżąca wywiodła w dniu [...] r. skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. za pośrednictwem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O., żądając nakazania przez sąd wydania przez organ decyzji w sprawie przyznania płatności w terminie 30 dni. W uzasadnieniu skargi wskazała, że sprawa o przyznanie płatności toczy się od [...]r. i nie została podjęta jeszcze prawomocna decyzja. Zarówno wszczynanie z urzędu postępowania w przedmiocie wpisu do ewidencji, w sytuacji kiedy te postępowania były wcześniej umarzane, a w związku z tym zawieszenie postępowania w sprawie przyznania płatności jest bezzasadne. Od [...]r.strona posiada numer ewidencyjny i figuruje w ewidencji producentów rolnych, a działania organów rolnych są pretekstem do zawieszenia postępowania, podczas gdy skarżąca spełnia wszystkie warunki do wydania decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 w związku z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącą trybu zażalenia wniesionego do organu II instancji, a to Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR. w W.. Zdaniem organu skarżąca wniosła skargę bezpośrednio do WSA w W. i nie zostało to poprzedzone wyczerpaniem przysługujących jej środków zaskarżenia. W uzasadnieniu Kierownik Biura Powiatowego w O. przedstawił szczegółowo dotychczasowe czynności podejmowane przez organ w toku postępowania do dnia zawieszenia postępowania. Zdaniem organu nie jest możliwe podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania stronie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i płatności ONW bez uprzedniego zweryfikowania przesłanek warunkujących posiadanie statusu producenta rolnego. Pomiędzy rozstrzygnięciem w przedmiocie przyznania stronie płatności, a zagadnieniem wstępnym istnieje związek przyczynowy. Na rozprawie w dniu [...]. strony podtrzymały swoje stanowiska w sprawie. Pełnomocnik skarżącej podniósł, że rozporządzenia ONW wymaga posiadania przez rolnika numeru identyfikacyjnego i skarżącej taki numer został nadany w [...]r.Zarzuci, że obecnie nie toczy się żadne postępowanie, które miałoby uzasadniać zwłokę organu w wydaniu decyzji wobec umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wykreślenia z ewidencji skarżącej i uchylenia numeru identyfikacyjnego. .Organ winien więc wydać merytoryczną decyzję w sprawie. Jego zdaniem w sprawie niniejszej został wyczerpany tok instancji. Natomiast postępowanie w sprawie zawieszenia postępowania jest na etapie zaskarżenia skargą do sadu administracyjnego. Pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi .Powołując się na orzecznictwo sadowo-administracyjne, podniósł, że z chwilą zawieszenia postępowania przestaje istnieć bezczynność organu. Skarga jest zatem bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszych wywodach w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z bezczynnością organu. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w takim wypadku możliwość podjęcia określonych działań dyscyplinujących organ do załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu jest możliwe zatem wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a.. W rozpoznawanej sprawie przyjąć należy, że skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała wymagany tok instancji, bowiem za pismo spełniające wymogi zażalenia, należy uznać wezwanie skarżącej z dnia [...]., na które Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału ARiMR w W. odpowiedział w dniu [...].,jak i zażalenie ze skargą na bezczynność. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie albo gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia bądź innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność organu musi istnieć zarówno w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie orzekania przez sąd administracyjny. Wskazać w tym miejscu należy na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, LEX nr 463487. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uwzględniając skargę na bezczynność organu, Sąd na podstawie art.149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Natomiast wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt zostały podjęte z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania./wyrok NSA z [...]r. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia terminowości rozpoznania sprawy przez Biuro Powiatowe ARiMR w O.. Od dnia złożenia wniosku w dniu [...].,po przeprowadzeniu kontroli wniosku i wezwaniu strony w dniu [...]. i ponownej kontroli administracyjnej w dniu [...]. organ ten pozostawał w zwłoce do [...], jak również nie informował strony o jej przyczynach, co było niezgodne z przepisami art.35§1 k.p.a., jak również art.19 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i § 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11.03.2009r., tzw ONW. Jak wynika z lektury akt sprawy administracyjnej wpływ na opóźnienie w dalszym rozpoznaniu sprawy miało złożenie przez skarżącą wniosku o zmianę wpisu w ewidencji producentów rolnych w dniu [...]. w związku ze zmianą miejsca zamieszkania, co wiązało się z przekazaniem sprawy o przyznanie płatności rolnych do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. w dniu [...].i przeprowadzaniem z kolei przez ten organ postępowania dowodowego związanego z ustalaniem miejsca zamieszkania skarżącej. W dniu [...]. przekazano ponownie sprawę do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. jako organowi miejscowo i rzeczowo właściwemu do rozpoznania spraw o przyznanie płatności rolnych z uwagi na miejsce zamieszkania wnioskodawczyni. O przyczynach nierozpatrzenia spraw skarżąca była już informowana na piśmie. W dniu [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie wpisu skarżącej w ewidencji producentów. W dniu [...]. Kierownik Biura Powiatowego w O. nie wydał merytorycznej decyzji, a zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art.97§1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zawieszenie postępowania w sprawie powoduje, że nie zachodzi bezczynność organu. W tym zakresie podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku z 15 maja 2000r. (sygn. akt IV SAB 143/99, Lex nr 54746) przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który stwierdził, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, iż bezczynność organu ustaje, a Sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność. Stosownie bowiem do art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Zgodnie natomiast z art. 102 k.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności, ale niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W świetle powyższego Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, skoro w przedstawionych okolicznościach nie sposób stwierdzić bezczynności Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. w zakresie wydania decyzji w sprawie przyznania płatności rolnych, zważywszy na fakt zawieszenia postępowania. Wypada także zauważyć, że w drodze skargi na bezczynność organu nie można zwalczać postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Od postanowienia w tej materii służą bowiem odrębne środki zaskarżenia, tj. zażalenie do organu II instancji (o czym skarżącą pouczono), a następnie - na postanowienie wydane w drugiej instancji – skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Z akt wynika, że skarżąca z tego trybu skorzystała, a na rozprawie oświadczyła, że wywiodła skargę do WSA na zawieszenie postępowania i sprawa jest w toku. Postępowanie wywołane skargą na bezczynność cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że rozpoznając sprawę tego rodzaju, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie. Sąd więc nie może uwzględnić skargi na podstawie art.149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym przez nakazanie określonego działania, gdyż organ przestał tkwić w bezczynności, bo wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. Z tych racji Sąd oddalił skargę - stosownie do art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .