III SAB/Wr 14/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Aneta Szmyt po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi R. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z/s we W. zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...].08.2013 r. nr [...] w sprawie orzeczenia o obowiązkowym podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu I. stwierdza przewlekłość postępowania; II. oddala dalej idącą skargę; III. zasądza od Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia we W. na rzecz skarżącego 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania. Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest skarga R. B. – prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą W. Centrum Promocji D. Szkoła Ultrasonografii R. B., z siedzibą we W. – na przewlekłe prowadzenie (przez Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ we W.) postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem przez ten organ nieostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. (Nr [...]), w następujących okolicznościach. 1. W dniu [...] lutego 2013 r., do siedziby D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ we W. (dalej: "DOW NFZ" lub "Fundusz") wpłynął wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział we W. (dalej: "ZUS" lub "Zakład") "o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym Pani B. W.-S., H. P. – O. oraz E. L Z uzasadnienia wniosku ZUS wynikało, że B. W.-S. zawarła ze skarżącym (określonym we wniosku jako "płatnik") szereg umów o dzieło, od dnia [...] lutego 2009 r. poczynając (umowy te dołączono do wniosku, wraz z innymi załącznikami). 2. Z kolei w dniu [...] lutego 2013 r. do siedziby Funduszu wpłynęły – przesłane przez skarżącego – "dalsze materiały" (jak to określił nadawca przesyłki), w związku z wnioskiem ZUS, o którym była mowa. 3. Na dzień [...] marca 2013 r. datowane jest wezwanie Zakładu przez DOW NFZ o uzupełnienie szeregu wymienionych w wezwaniu braków formalnych wniosku złożonego przez ZUS w lutym tego samego roku. 4. W odpowiedzi na to wezwanie, wysłanej (jak wynika z datownika pocztowego) w dniu [...] marca 2013 r., Zakład zawarł cztery wyjaśnienia, dołączając do swojego pisma plik dodatkowych dokumentów. 5. Pismem datowanym na dzień [...] kwietnia 2013 r. (data wpływu do siedziby organu: [...] kwietnia 13) skarżący poinformował NFZ o pełnomocnictwie udzielonym radcy prawnemu. Do pisma załączono stosowne umocowanie. 6. Datą [...] kwietnia 2013 r. opatrzone zostało zawiadomienie, w którym Fundusz poinformował E. L. o "wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia okresu podlegania przez Panią obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania umów o świadczenie usług" na rzecz skarżącego. 7. Pismem NFZ z dnia [...] kwietnia 2013 r. E. L. została z kolei poinformowana, iż wniosek Zakładu nie mógł być rozpatrzony w terminie, ze względu na konieczność "zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz potrzeby zapewnienia prawidłowego toku postępowania wyjaśniającego". W piśmie wskazano, że wniosek zostanie załatwiony do dnia [...] maja 2013 r. 8. Na dzień [...] maja 2013 r. datowany jest wniosek pracownika Funduszu "o wydanie opinii prawnej", adresowany do Koordynatora Zespołu Radców Prawnych, natomiast datą [...] maja 2013 r. opatrzone zostało kolejne zawiadomienie E. L., że wniosek ZUS zostanie rozpatrzony do dnia [...] czerwca 2013 r., "z powodu konieczności zasięgnięcia dodatkowej opinii". 9. Znajdująca się w aktach administracyjnych sprawy opinia radcy prawnego, dotycząca "charakteru prawnego umów zawieranych przez W. Centrum Promocji" nosi datę [...] czerwca 2013 r. 10. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. NFZ zawiadomił E. L. o kolejnym terminie załatwienia sprawy (do dnia [...] lipca 21013 r.), "z powodu konieczności zasięgnięcia dodatkowej opinii". 11. Następnie, pismem datowanym na dzień [...] lipca 2013 r., Fundusz zwrócił się do skarżącego "o potwierdzenie faktu posiadania przez Radcę prawnego (...) do reprezentowania Pana w przedmiotowym postępowaniu". 12. Datą [...] lipca 2013 r., opatrzone zostało również wezwanie NFZ (adresowane do ZUS, E. L. oraz pełnomocnika skarżącego) o podanie dodatkowych informacji i wyjaśnień w sprawie. Odpowiedzi udzielili: skarżący (w piśmie – data wpływu do siedziby organu: [...] lipca 2013 r.) oraz Zakład (w piśmie, które wpłynęło do siedziby organu w dniu [...] sierpnia 2013 r.). 13. W dwóch kolejnych pismach (z dnia [...] i z dnia [...] sierpnia) Fundusz zawiadomił E. L. o "konieczności zasięgnięcia" dodatkowych opinii, wyznaczając ostatecznie termin rozpatrzenia lutowego wniosku ZUS na dzień [...] sierpnia 2013 r. W tym właśnie dniu zapadła decyzja Nr [...], w której Dyrektor D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ we W. orzekł, że E. L. podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, jako osoba wykonująca na rzecz skarżącego umowy o świadczenie usług, w rozumieniu art. 750 k.c. W dniu [...] kwietnia 2014 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącego wystosował do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zażalenie na przewlekłe prowadzenia postępowania administracyjnego przez Dyrektora DOW NFZ we W., natomiast w piśmie datowanym na dzień [...] czerwca 2014 r. – zawarł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania administracyjnego w opisanej sprawie. W skardze zażądano: 1) stwierdzenia przez Sąd przewlekłości postępowania przez Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia; 2) stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: I Skarga strony na przewlekłe prowadzenie przez Dyrektora D. Oddziału Wojewódzkiego NFZ we W. postępowania w opisanej sprawie należy do właściwości sądów administracyjnych, jako że sprawowana przez te sądy kontrola działalności administracji publicznej według kryterium zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., w związku z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") obejmuje również "bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a" [1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach]. Przed wniesieniem skargi strona wyczerpała również przysługujące jej środki zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), albowiem – stosownie do dyspozycji art. 37 § 1 k.p.a. – złożyła zażalenie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na przewlekłość postępowania Dyrektora DOW NFZ. Trzeba przy tym zauważyć, że w przypadku wnoszonej do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekle prowadzenie postępowania, strona nie jest związana terminami do takiego zaskarżenia. Skarga tego rodzaju ma bowiem służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej. II Sformułowany w skardze zarzut przewlekłości, polegającej na niewydaniu przez organ rozstrzygnięcia, we właściwym terminie, jest uzasadniony. Organ pierwszej instancji wydał merytoryczne rozstrzygnięcie w tej sprawie w dniu [...] sierpnia 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który wpłynął do siedziby tego organu w dniu [...] lutego 2013 r. Od wpływu wniosku do jego załatwienia upłynęło zatem 6,5 miesiąca. Trzeba przyznać, że w tym czasie Dyrektor DOW NFZ podjął szereg czynności procesowych (szczegółowo wyliczonych w części historycznej niniejszego uzasadnienia), informując o tych czynnościach stronę postępowania, stwierdzając, iż sprawa nie może być w związku z tym załatwiona terminowo, a wreszcie – wskazując kolejne terminy rozpatrzenia wniosku Zakładu. Powiadomienia, o których mowa, pozwalają skonstatować, że organ przynajmniej w tym zakresie zachował standard postępowania określony w art. 36 k.p.a. Niejednoznacznie wypada natomiast ocena zasadności podejmowania poszczególnych czynności oraz czas, w którym były one przeprowadzane. Ewidentnie niezbędne dla niewadliwego rozpatrzenia wniosku były z pewnością: żądanie uzupełnienia jego braków formalnych, zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania w sprawie oraz żądanie dodatkowych wyjaśnień i uzupełnień (od wnioskodawcy, strony oraz skarżącego). Za uzasadnione uznać także wypada wystąpienie o opinię co do charakteru umów zawieranych przez skarżącego. Od przesądzenia tej kwestii zależał w istocie kierunek rozstrzygnięcia. Nie można jednak nie zauważyć, że nawet te (konieczne do przeprowadzenia) czynności proceduralne trzeba było (i można było!) podejmować zdecydowanie szybciej. Trudno wytłumaczyć na przykład wezwanie Zakładu do usunięcia braków formalnych wniosku tego podmiotu dopiero po miesiącu od daty wpływu do siedziby organu. Czynność tą powtórzono zresztą w lipcu 2013 r., wzywając wnioskodawcę, stronę postępowania oraz pełnomocnika skarżącego o podanie dodatkowych informacji i złożenia kolejnych wyjaśnień w sprawie. Gdyby organ przejrzał dokładnie cały materiał przekazany mu przez wnioskodawcę, bez nieuzasadnionej zwłoki, powinien się zorientować we wszystkich brakach i wystosować jedno wezwanie, w celu ich usunięcia. Trudno też przejść do porządku nad tym, iż mimo usunięcia przez ZUS pierwotnie zauważonych przez Dyrektora DOW NFZ braków formalnych już na przełomie marca i kwietnia 2013 r., zawiadomienie o wszczęciu postępowania zredagował organ pierwszej instancji dopiero w dniu [...] kwietnia 2013 r. Już do tej pory przedstawione okoliczności, obiektywnie przecież weryfikowalne, pozwalają zasadnie zarzucić Dyrektorowi DOW NFZ przewlekłe prowadzenie postępowania w tej konkretnej sprawie, bez należytej dbałości o skondensowanie w czasie poszczególnych czynności, a tym samym – o szybsze zakończenie prowadzonego postępowania. Twierdzenie o przewlekłości postępowania, jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, jest tym bardziej uzasadnione, jeśli dodatkowo zważyć zasadność podniesionego w skardze zarzutu o pozorowaniu przez organ przynajmniej niektórych czynności procesowych. Skład orzekający Sądu nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że za takie, "pozorowane" tylko, czynności trzeba uznać kilkakrotne informowanie o nieterminowym załatwieniu sprawy (i wydłużaniu terminu wydania końcowego rozstrzygnięcia) ze względu na rzekomą konieczność zasięgnięcia dodatkowych opinii. Tymczasem w dokumentacji sprawy znajduje się jedna tylko opinia radcy prawnego, datowana na dzień [...] czerwca 2013 r. W konsekwencji Sąd był zobligowany stwierdzić przewlekłość postępowania, prowadzonego w sprawie przez Dyrektora DOW NFZ (punkt I sentencji wyroku), III Uwzględniając skargę strony w niniejszej sprawie, Sąd nie wyznaczał organowi dodatkowego terminu do wydania rozstrzygnięcia. Wyznaczanie takiego terminu było już oczywiście bezprzedmiotowe, bowiem merytoryczne orzeczenie w sprawie wydane zostało wcześniej przez organ pierwszej instancji. IV Z uwzględnieniem skargi na przewlekłość postępowania ustawodawca połączył powinność sądu do stwierdzenia, czy dostrzeżona przewlekłość miała cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.). Spełnienie tego obowiązku wymaga oceny stopnia przewlekłości postępowania, w każdym indywidualnym przypadku. Odwołując się do takich mierników poprawności prowadzenia postępowania administracyjnego jak terminowość i prawidłowość podejmowanych przez organ czynności procesowych w celu rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, z uwzględnieniem charakteru sprawy, stopnia faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenia dla strony, która wniosła skargę, rozstrzyganych w sprawie zagadnień oraz zachowania się stron, w szczególności zaś strony, która zarzuciła bezczynność lub przewlekłość postępowania (por. art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki – Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm., a także postanowienia: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 listopada 2004 r., OPP 52/04, Wokanda 2005, Nr 7-8 i z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK/11, ONSAiWSA 2013, Nr 1), nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność, jakiej dopuścił się Dyrektor DOW NFZ, osiągnęła poziom rażącego naruszenia prawa. Argumentów na rzecz takiej oceny badanej przewlekłości postępowania dostarcza zarówno niemała liczba spraw tego rodzaju rozpatrywanych przez organ pierwszej instancji, jak i stopień ich faktycznej zawiłości. Kilkaset (być może nawet kilka tysięcy) spraw podobnych do rozpatrywanych przez Fundusz nie czyni poszczególnych postępowań prostszymi, już choćby z powodu konieczności określenia ad casu charakteru poszczególnych umów, a ta kwestia ma – na co zwrócono już uwagę – decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy strony tych umów powinny być objęte ubezpieczeniem zdrowotnym, czy też nie. Właśnie z tego powodu pożądane jest szczególnie rzetelne potraktowanie przez organ poszczególnych kontraktów poddanych ocenie z tego punktu widzenia. Oceniając zachowania organu w kontekście zasygnalizowanych okoliczności, Sąd miał dostateczne, wyprowadzone ze zdarzeń składających się na stan faktyczny sprawy, podstawy by co prawda stwierdzić przewlekłość postępowania prowadzonego przez ten organ, jednakże stwierdzonej przewlekłości nie można było zakwalifikować do grupy zaniechań rażąco naruszających prawo. W rozpoznawanym przypadku stwierdzona przewlekłość nie jawi się z pewnością jako "oczywista na pierwszy rzut oka", "jaskrawa" a tylko wówczas można by ją określić mianem "rażącej", w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a. Dlatego też Sąd był zobowiązany oddalić skargę w odniesieniu do tego żądania strony (punkt II sentencji wyroku). V O kosztach (punkt III sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).