III SAB/Wr 1406/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie: Sędzia WSA Asesor WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Anna Kuczyńska-Szczytkowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A.K. B.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. K., obywatelka A. (dalej: strona, skarżąca) w dniu 18 maja 2021 r. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o co wystąpiła w dniu 2 sierpnia 2018 r. W skardze, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i § 2, art. 54 § 1, art. 149 § 1a i § 2 i art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła rażące naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. Na tej podstawie wniosła o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy administracyjnej; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie sprawy administracyjnej przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 4) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) przyznania skarżącej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł; 6) rozpoznanie sprawy w postepowaniu uproszczonym; 7) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi obszernie uargumentowała wnioski i zarzuty skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i poinformował, że część akt sprawy została przekazana w dniu 14 kwietnia 2019 r. organowi wyższego stopnia w związku z zażaleniem skarżącej na pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania. Z akt administracyjnych przedstawionych sądowi ze skargą wynika, że wniosek strony o zezwolenie na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 7 sierpnia 2018 r. Pismem z 8 listopada 2018 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku, lecz nieskutecznie, co wprost wynika z pisma organu z dnia 17 kwietnia 2019 r. skierowanego do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców przesyłającego zażalenie na błędne – jak wskazał organ - pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania. Zawiadomienie o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania organ wydał w dniu 17 grudnia 2018 r., co wynika z ww. pisma. W dniach 8 kwietnia 2019 r., 6 listopada 2020 r. i 28 kwietnia 2021 r. strona złożyła ponaglenia w sprawie, a w dniu 18 maja 2021 r. - skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżąca złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, dotyczące jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych sądowi akt wynika jednak, że organ pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania, a skarżąca złożyła zażalenie w tej sprawie do organu wyższego stopnia, który dotąd sprawy tej nie zakończył. Okoliczność ta wymaga kontroli sądowej w pierwszej kolejności. W tym zakresie Sąd wskazuje, że względem pozostawienia wniosku bez rozpoznania przepisy k.p.a. nie przewidują środka zaskarżenia. Zagadnieniem tym zajął się Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w składzie siedmiu sędziów, który w uchwale z 3 września 2013 r. o sygn. akt I OPS 2/13 (dostępnej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA) uznał, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Uchwała ta, mimo zmiany przepisów p.p.s.a., zachowała swoją aktualność, zatem Sąd w składzie orzekającym jest nią związany na podstawie art. 269 § 1 p.p.s.a. Z uchwały tej wynika, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., II GSK 3/11, dostępny w CBOSA), to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Już w 1983 r. w orzecznictwie NSA zaakceptowano pogląd, że wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24). W świetle obowiązujących przepisów p.p.s.a., skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest dopuszczalna po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, którym w tym przypadku jest ponaglenie z art. 37 k.p.a. Niezasadność pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a zatem zakończenia postępowania, oznacza bowiem bezczynność lub przewlekłość organu. Przesłanką warunkującą nadanie skardze biegu w razie przewlekłości organu jest wyłącznie wniesienie przez stronę ponaglenia, co wynika z unormowania art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. oraz art. 37 k.p.a. Skarżąca niewątpliwie złożyła ponaglenie w sprawie przed wniesieniem skargi, tj. w sumie 3 ponagleń: w dniu 8 kwietnia 2019 r., 6 listopada 2020 r. i 28 kwietnia 2021 r. Z analizy akt sądowych i administracyjnych wynika, że w sprawie nie zaszły przesłanki pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w 2018 r.). Wprost potwierdza to sam organ w piśmie skierowanym do organu wyższego stopnia, wskazując, że wezwanie do uzupełnienia wniosku zostało skierowane do skarżącej na błędny adres, a skarżąca wezwania nie odebrała. Organ bowiem nie dołączył do akt sprawy zawierających wniosek skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy zawiadomienia o zmianie adresu. Wobec tego, że wezwanie zostało skierowane do strony na błędny adres, strona wezwania tego nie odebrała, zatem nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni , z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Trzeba przy tym podkreślić, za ww. uchwałą NSA, że stronie nie służy zażalenie na pozostawienie wniosku bez rozpoznania, lecz właśnie skarga na przewlekłość lub bezczynność organu. Zatem złożenie przez stronę zażalenia na zawiadomienie o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania nie wpływa na ocenę stanu bezczynności czy przewlekłości organu w sprawie wniosku skarżącej. W opinii Sądu, stan faktyczny, który Sąd przyjął na podstawie akt sprawy (w zgodzie z art. 133 § 1 p.p.s.a.), przekonuje, że organ przedwcześnie uznał, że w sprawie zaszły przesłanki z art. 64 § 2 k.p.a., na które powołał się w zawiadomieniu z 17 grudnia 2018 r. Organ po wpływie wniosku ma obowiązek dokonać jego weryfikacji pod względem formalnym i prawidłowo prowadzić akta sprawy. Z zaniedbania organu zawiadomienie skarżącej o zmianie adresu pobytu zostało przez organ pominięte w sprawie. Akta sprawy dowodzą zatem, że organ nie dokonał weryfikacji rzetelnie i naruszył zasadę zaufania do organu administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.) i w konsekwencji art. 64 § 2 k.p.a. Takie działanie organu nie zasługuje na akceptację. Narusza bowiem wskazane zasady postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.), wprost narusza prawo do dobrej administracji wyprowadzane z art. 2 Konstytucji RP w ramach zasady demokratycznego państwa prawnego i z szeregu dalszych postanowień będących konsekwencją i rozwinięciem tej naczelnej, ustrojowej zasady, jak np. ochrona godności ludzkiej (art. 30 Konstytucji RP), która doznaje ewidentnego uszczerbku w każdym przypadku działania administracji publicznej, niezgodnego z wymaganiami prawa, czy zapewnienie zawodowego i rzetelnego, wykonywania zadań publicznych (wyprowadzane pośrednio z art. 153 Konstytucji RP). Organ - jako gospodarz postępowania, profesjonalny podmiot obrotu publicznoprawnego, do którego strona powinna mieć zaufanie, że dochowa staranności i rzetelności w prowadzonym postępowaniu – wykazał się niedbalstwem zamiast realizacją zasad postępowania administracyjnego. Skoro organ był w posiadaniu prawidłowego adresu skarżącej, zaś wezwanie z dnia 8 listopada 2018 r. zostało zwrócone organowi jako nie podjęte w terminie, to są to okoliczności, które nie pozwalają na pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Zadaniem organu, przy użyciu właściwych instrumentów prawnych, jest obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Obowiązku tego organ zaniechał, nie ponawiając wezwania na prawidłowy i zgłoszony organowi adres, lecz poprzestał na przesłaniu organowi wyższego stopnia zażalenia na pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania, choć miał świadomość – jako profesjonalny uczestnik obrotu prawnego, organ władzy publicznej – że zażalenie nie jest skuteczne prawnie. Pozostał też bezczynny przez okres ponad dwóch lat od daty przekazania tego zażalenia organowi wyższego stopnia. Nie próbował dowiedzieć się, jaki jest stan sprawy, choć miał pełne przekonanie, które wyraził pisemnie, że pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania jest rażąco wadliwe procesowo. Wskazane okoliczności uzasadniają twierdzenie, że w momencie wniesienia ponaglenia organ pozostawał w stanie przewlekłości i stan ten utrzymywał się w dniu wniesienia skargi naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd uznał przy tym, że stwierdzona przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Niewątpliwie bowiem organ był w posiadaniu aktualnego adresu skarżącej, co sam potwierdził, lecz z zaniedbania adres ten pominął w sprawie. Okoliczność ta ewidentnie wpływa na niedopuszczalnie wydłużony czas procedowania sprawy. Nie można też pominąć wielokrotnych interwencji organów i instytucji z kręgu przedstawicielstw dyplomatycznych państwa skarżącej, które nie przyniosły rezultatu, a organ uporczywie nie podejmował czynności w sprawie. Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona przewlekłość postępowania w sposób niewątpliwy wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące spóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka przez okres 30 miesięcy na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, pomimo złożenia ponaglenia - nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Zignorowanie ustawowych terminów załatwienia sprawy, której urzeczywistnieniem jest art. 36 k.p.a., ocenę tę uzasadnia komplementarnie. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd dostrzega trudne położenie strony, w którym postawił ją organ poprzez swoją nieuzasadnioną przewlekłość działania wywołaną bezpodstawnym pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Zgodnie zatem z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną (art. 149 § 2 p.p.s.a.) w kwocie 3 000 zł. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Taka sytuacja zaistniała w sprawie. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4) p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 i art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I-V sentencji wyroku. O kosztach (pkt VI sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty złożyły się: wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa w wysokości 17 zł.