III SAB/Wr 1415/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca), Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi L. P. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (jeden tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. L. P.(dalej jako skarżąca) działając przez profesjonalnego pełnomocnika w dniu 8 listopada 2019 r. wniosła skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, wnosząc o: 1. stwierdzenie bezczynności Wojewody skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt czasowy; 2. stwierdzenie, że bezczynność postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie; 4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty 15.000 zł na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżąca po złożeniu wniosku zmieniła miejsce zamieszkania o czym poinformowała organ składając w biurze podawczym nową umowę najmu. Nie posiada jednak potwierdzenia na te okoliczność. Pismem z dnia 17 kwietnia 2019 r. została wezwana na poprzedni adres do uzupełnienia braków wniosku przez złożenia informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy. O tym wezwaniu strona dowiedziała się podczas wizyty w Oddziale Urzędu Wojewódzkiego w L. w dniu 17 lipca 2019 r. Pismem z dnia 18 lipca 2019 r. pełnomocnik wystąpił o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku wnosząc jednocześnie o wgląd w akta sprawy. Postanowieniem z dnia 25 lipca 2019 r. organ odmówił uwzględniania wniosku o przywrócenie terminu. W dniu 26 lipca 2019 r. organ wystosował zawiadomienie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. o pozostawieniu wniosku z dnia 8 lutego 2018 r. bez rozpoznania. Wskazano w nim, że do dnia obecnego skarżąca nie uzupełniła braków wniosku przez złożenie informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych. W dniu 15 listopada 2019 r. pełnomocnik złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zdaniem skarżącej, organ naruszył art. 64 § 2 w związku z art. 6, art. 8, art. 9 i art. 79 k.p.a. przez niestwierdzenie uzupełnienia braków formalnych w terminie pomimo ich prawidłowego uzupełniania, co stoi w jawnej sprzeczności ze stanem faktycznym. Zdaniem strony wezwanie do uzupełnienia braków formalnych było wadliwe, gdyż informacja starosty stanowi brak merytoryczny a nie formalny. Organ naruszył także z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.pa. poprzez całkowite zignorowanie wniosku pełnomocnika o udzielenie wglądu w akta sprawy. W ocenie strony niezasadne jest prowadzenie postepowania przez tak długi czas, gdy sprawa nie jest szczególnie skomplikowana i nie było konieczności przeprowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania dowodowego co ewentualnie mogłoby przedłużać czas załatwienia sprawy. Zgodnie z orzecznictwem w przypadku pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 kpa stronie przysługuje skarga na bezczynność do sadu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a). Wojewoda powinien zakończyć postepowania w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, czego nie uczynił. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej pełnomocnik skarżącej uzasadnił tym, że kwota ta powinna zrekompensować stronie negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa (a nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi sankcje dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w sprawie nie został uzupełniony brak formalny wniosku polegający na dołączeniu wymaganej informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi. O tym, że jest to brak formalny orzekł m.in. WSA we Wrocławiu w sprawie III SAB/Wr 16/18 i w powołanym tam orzeczeniu NSA w sprawie II OSK 3346/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona. Kierując do Sądu skargę na bezczynność, skarżąca zakwestionowała działanie Wojewody, polegające na pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, złożonego w dniu 8 lutego 2018 r. Powodem, dla którego organ pozostawił podanie bez rozpoznania (o czym poinformował zawiadomieniem z 26 lipca 2019 r.), było nieuzupełnienie, pomimo wystosowanego w tym zakresie do skarżącej wezwania z 17 kwietnia 2019 r. (wydanego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.) ww. wniosku o informację starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy na lokalnym rynku pracy. Według organu, jednoznacznie wynika z art. 114 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach, obowiązek dołączenia do wniosku o wszczęcie postępowania o zezwolenie na pobyt czasowy ww. informacji starosty. Dokument ten należy więc traktować jako element wymagań formalnych wniosku. Według skarżącej wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe, ponieważ informacja starosty nie stanowiła braku formalnego, a jedynie brak merytoryczny. Tym samym organ nie powinien wystosować wezwania do uzupełnienia braków formalnych, ponieważ w dacie wystosowania wezwania braki takie nie istniały. Rozstrzygając tak zarysowany spór, w którym rację należy przyznać skarżącej, wskazać należy na wstępie, że przy rozpatrywaniu sprawy istnieje konieczność poczynienia przez organ zabiegów interpretacyjnych zmierzających do odróżnienia warunków formalnych wniosku od elementów materialnoprawnych stanowiących potwierdzenie przesłanek merytorycznych do przyznania lub potwierdzenia określonego prawa wnioskodawcy. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonywana już podczas merytorycznego rozpatrywania sprawy, w przeciwnym razie etap rozpoznania sprawy przeniósłby się do fazy wszczęcia postępowania, a pozostawienie bez rozpatrzenia zastępowałoby merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach uzależnił udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę od wyniku tzw. testu pracy, którego dotyczy art. 125 ustawy o cudzoziemcach, mówiący o zaspokojeniu potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy. Jego przeprowadzenie leży w kompetencjach starosty właściwego miejscowo ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca. Co istotne w sprawie, o tzw. test pracy, stanowiącej informację właściwego starosty, występuje podmiot powierzający cudzoziemcowi pracę. W razie potwierdzenia braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy starosta wydaje podmiotowi wnioskującemu dokument określony, jako "informacja" o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy. Ten wynik ma potwierdzić, że pracodawca nie ma możliwości zaspokojenia swoich potrzeb kadrowych w inny sposób, niż przez zatrudnienie cudzoziemca. Testu pracy nie stosuje się w przypadkach wskazanych w ust. 3 art. 114 ustawy o cudzoziemcach, gdzie zawarto liczne przesłanki wyłączenia. Po uzyskaniu od pracodawcy tzw. testu pracy, zgodnie art. 125 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach – w brzmieniu obowiązujących w niniejszej sprawie, cudzoziemiec dołącza go "w postępowaniu w sprawie o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i prace". Jednoznacznie więc ustawodawca postanowił, że cudzoziemiec będzie dołączał przedmiotową informację starosty w toku postępowania w sprawie o udzielenie lub zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z przedstawioną regulacją koresponduje interpretacja art. 106 ustawy o cudzoziemcach. Przepis ten w sposób enumeratywny wskazuje dokumenty wymagane w chwili składania wniosku, czyli dokumenty, których niezałączenie uniemożliwia nadanie sprawie biegu. W poszczególnych jednostkach redakcyjnych powołanej regulacji prawnej ustawodawca wyraźnie wskazuje jakie dokumenty cudzoziemiec dołącza "(...) składając wniosek (...)". Z językowego punktu widzenia posłużenie się przez prawodawcę imiesłowem przymiotnikowym: “składając" przesądza o tym, jakie dokumenty są wymagane w chwili inicjowania postępowania administracyjnego i mogą zostać uznane za brak formalny podania. Ustawodawca nie wymienia wśród nich opinii starosty. Konkludując należy stwierdzić, że skarżąca trafnie zarzuciła organowi błędne zastosowanie w sprawie art. 64 § 2 k.p.a. Analiza normatywna ustawy o cudzoziemcach świadczy bowiem o tym, że ustawodawca wyraźnie różnicuje dokumenty wymagane w chwili składania wniosku, a zatem dokumenty niezbędne do nadania sprawie biegu, od dokumentów, które mogą być załączone później, w prowadzonym już postępowaniu administracyjnym. Ponadto, skoro ustawodawca określił sytuacje, w których informacja starosty nie jest w ogóle wymagana, to należy przyjąć, że w każdej sprawie zachodzi potrzeba ustalenia czy przedłożenie informacji jest konieczne, a to już wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W końcu należy wskazać, że informacja starosty jest niezbędna do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy dotyczącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a wobec tego nie stanowi warunku formalnego wniosku, tylko element materialnoprawny. Ocena spełnienia wymogów materialnoprawnych wniosku powinna być dokonana podczas merytorycznego badania wniosku. Takie stanowisko prezentowane jest w wyrokach NSA z 17.07.2018 r., sygn. akt II OSK 347/18, z 29.01.2019 r., sygn. akt II OSK 1877/18, z 01.02.2019 r., sygn. akt II OSK 3027/18, które skład orzekający w sprawie w pełni podziela. Wobec tego, Wojewoda wadliwie pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania. To czyni koniecznym zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 30 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd stwierdził na postawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, a ze względu na czas jej trwania, zwłaszcza uwzględniając opieszałość w dokonaniu wezwania z 17 kwietnia 2019 r., które organ wystosował do skarżącej po upływie ponad 14 miesięcy do złożenia wniosku (co miało miejsce w dniu 8 lutego 2018 r.) że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku). Brak podjęcia czynności w celu rozpoznania wniosku, zwłaszcza niezwłocznego wezwania do usunięcia ewentualnych jego braków zdecydowanie podważa zaufanie do organów władzy publicznej i świadczy o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), mając na uwadze fakt, że do zaistniałej sytuacji przyczyniła się także skarżąca (nie poinformowała organu o zmianie miejsca zamieszkania), Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (pkt IV sentencji wyroku). W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony, zrekompensuje skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania opieszałości organu oraz jego zdyscyplinowania. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).