III SAB/Wr 1416/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk Asesor WSA Anna Kuczyńska - Szczytkowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi V. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 900 (dziewięćset) złotych; V. oddala skargę w zakresie żądania wymierzenia Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywny; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca V. N. (dalej: strona, skarżąca, strona skarżąca) pismem z 31 marca 2021 r. (data wpływu do organu – 2 kwietnia 2021 r.), wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 23 lipca 2020 r. (data wpływu do organu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W skardze, powołując art. 149 § 1 i 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) skarżąca wniosła o: 1.stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy; 2. zobowiązanie organu do załatwienia jej wniosku w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt; 3. stwierdzenie, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 4. zobowiązanie organu do przedłożenia wszelkich dokumentów zgromadzonych w sprawie administracyjnej w szczególności wniosku o wydanie zezwolenia; 5. dopuszczenie załączonych dowodów z dokumentów; 6. na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł, a ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 zł; 7. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kwoty 100 zł uiszczonej tytułem wpisu. Skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie, ponieważ strona skarżąca nie wniosła ponaglenia do organu wyższego stopnia. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenia skargi, wniósł o jej oddalenie. Do dnia wydania wyroku do Sądu nie wpłynął akt potwierdzający załatwienie przez Wojewodę sprawy z wniosku strony skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że Sąd nie podzielił zasadności stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę co do niedopuszczalności skargi z powodu niezłożenia przez stronę skarżącą ponaglenia do organu wyższego stopnia. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Wymóg ten strona skarżąca spełniła wnosząc ponaglenie pismem z 11 marca 2021 r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 15 marca 2021 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że ponaglenie to wpłynęło do siedziby organu w dniu 22 marca 2021 r. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona, ponieważ postępowanie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) - "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Odnotowania wymaga, że dowody, których uwzględnienia domaga się strona skarżąca znajdują się w aktach administracyjnych sprawy, nie było zatem potrzeby zobowiązywania organu do ich przedłożenia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób niebudzący wątpliwości, wynika, że organ znacznie przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego pokazuje, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do siedziby organu w dniu 23 lipca 2020 r. W dniu 17 września 2020 r. skarżąca stawiła się osobiście w siedzibie organu celem złożenia odcisków palców. W dniu 22 marca 2021 r. wpłynęło do siedziby organu ponaglenie strony skarżącej. Pismem z 31 marca 2021 r. (data wpływu do organu – 2 kwietnia 2021 r.) strona skarżąca złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Pismem z 15 kwietnia 2021 r. organ administracji zawiadomił stronę skarżącą, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala na dzień 15 lipca 2021 r., ponadto wezwał o uzupełnienie dokumentów w sprawie. Pismem z tego samego dnia wystąpił do Komendy Wojewódzkiej Policji we W., Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendy Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej o podanie czy wjazd i pobyt strony na ternie kraju stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z 2 czerwca 2021 r. Wojewoda przekazał ponaglenie do organu wyższego stopnia zgodnie z właściwością. W przekonaniu Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji po złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia, dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku (jego kompletności) po 9 miesiącach od dnia jego wpływu (pismo z 15 kwietnia 2021 r.). Ponadto dopiero po 9 miesiącach zwraca się do odpowiednich Służb o udzielenie informacji o stronie skarżącej. Należy podkreślić, że czynność ta z jednej strony jest powtarzalna, nie wymaga wielkiego nakładu pracy i mogła zostać wykonana już w dniu złożenia wniosku, z drugiej strony ma podstawowe znaczenie dla legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium naszego Kraju ze względu na bezpieczeństwo obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Opisane czynności organ wykonał już po wniesieniu ponaglenia i skargi do Sądu. Na dzień wniesienia skargi upłynęło 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie zezwolenia przez stronę skarżącą. W prowadzonym postępowaniu Wojewoda uchybił również obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a. nie podając przyczyn braku działania w sprawie oraz nie informując strony o możliwości wniesienia ponaglenia. Trzeba także podkreślić, że wniesione przez stronę ponaglenie zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z naruszeniem terminu wynikającego z art. 37 § 4 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ przewlekle prowadził postępowanie (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. (punkt I sentencji wyroku). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość postępowania wynikała z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 900 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości w prowadzonym postępowaniu przez organ w sprawie (zdyscyplinuje organ). Tak długotrwałe oczekiwanie na rozpoznanie wniosku w sposób istotny może ograniczać sposób funkcjonowania, planowania i swobodę działania wnioskodawcy, któremu prawo zapewnia terminowe rozpoznania sprawy. Brak pozwolenia na pobyt, bez względu na to czy złożenie wniosku gwarantuje stronie legalny pobyt na terenie kraju przez czas trwania procedury, bez wątpienia utrudnia czy wręcz uniemożliwia poczynienie planów życiowych gwarantujących stabilizację i pewność, rzeczy niezbędne dla każdego człowieka. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny (pkt V sentencji wyroku). Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - powinny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt VI sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyła się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.