III SAB/Wr 1419/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. D. reprezentowanej przed przedstawiciela ustawowego O.D. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę D. do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] października 2018 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] (słownie: [...]) złotych; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.D. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego matkę O.D. – dalej: strona, skarżąca, wnioskodawca, złożyła w dniu 29 października 2018 r. do Wojewody D. – dalej: Wojewoda, organ – wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy. Do wniosku zostały dołączone dokumenty, między innymi zaświadczenie ze Szkoły Podstawowej Nr [...] w Ś. z dnia 26 października 2018 r. stwierdzające, że wnioskodawczyni jest uczennicą tej szkoły od dnia 1 września 2018 r. W piśmie z dnia 29 października 2018 r. organ poinformował matkę wnioskodawczyni, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustala się na dzień 29 kwietnia 2019 r., z uwagi na duży wpływ spraw cudzoziemców i konieczność zbadania złożonych przez stronę dokumentów. Poinformowano jednocześnie, że do dnia wydania decyzji zezwalającej na pobyt czasowy przebywa legalnie na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia 13 marca 2019 r. rodzice małoletniej zostali powiadomieni, że przewidywany termin zakończenia postępowania w niniejszej sprawie określa się na 13 czerwca 2019 r. z uwagi na konieczność wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy oraz konieczność dostarczenia brakujących dokumentów. Jednocześnie wezwano strony do uzupełnienia braków wniosku – dołączenia wskazanych dokumentów. W dniu 30 lipca 2019 r. do D. Urzędu Wojewódzkiego wpłynęło ponaglenie strony, "celem załatwienia mojej sprawy przez Wojewodę D. w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy". Skarga strony na bezczynność organu wpłynęła do Urzędu w dniu 19 listopada 2019 r. Po wniesieniu skargi – w piśmie z dnia 4 grudnia 2019 r. przedłużono termin do rozpoznania wniosku – do dnia 4 marca 2020 r. – wezwano jednocześnie o doręczenie dokumentów – pismo to powtarzało treść wezwania z dnia 13 marca 2019 r. Również pismem z dnia 4 grudnia 2019 r. organ przesłał Urzędowi do Spraw Cudzoziemców Departament Legalizacji Pobytu w W., do rozpoznania, ponaglenia strony, które wpłynęło do Urzędu w dniu 30 lipca 2019 r. W piśmie z dnia 14 listopada 2019 r. (wpływ do Urzędu 19 listopada 2019 r.) strona reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę na bezczynność organu, wskazując na art.53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) wniósła: aby tutejszy Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania decyzji w sprawie w ciągu dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wyroku; stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wniósł także na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Uzasadniając skargę podała, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy strona złożyła w dniu 29 października 2018 r., w lipcu 2019 r. zaś ponaglenie w sprawie. W sprawie nic się nie dzieje. Zgodnie zaś z art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach skarżąca powinna była otrzymać decyzję w przedmiocie zezwolenia w ciągu 120 dni od dnia złożenia wniosku, to jest nie później niż do 28 lutego 2019 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP skarżąca przebywając w Polsce ma prawo oczekiwać, że zostanie potraktowana jako obywatel RP ponieważ żadne z przepisów ustaw, o których mowa w art. 37 ust. 2 Konstytucji RP nie ogranicza praw skarżącej. Zatem ma prawo jak każdy obywatel polski, oczekiwać, że jej sprawa zostanie rozpoznana bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ustawowym terminie z uwzględnieniem jej słusznego interesu jako strony postępowania administracyjnego. Stwierdziła, że z uwagi na powyższe niniejsza skarga jest uzasadniona i konieczna dla ochrony słusznego interesu skarżącej. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Według organu sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu, ale jest wynikiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Jednocześnie duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania uznania, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, organ wyjaśnił, iż "rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Nie każde naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób bezczynny lub przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. W ocenie organu, w niniejszym stanie faktycznym brak jest podstaw do uznania, iż miała miejsce bezczynność organu, która może być zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Nawiązując do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej lub wymierzenia grzywny Wojewoda podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej lub nałożenie na organ grzywny nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Organ podkreślił również, że to wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczanie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście należy widzieć, także dyscyplinowanie organu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy zastosowanie jednego ze wskazanych środków, zastosuje oba środki. Organ podkreślił, że zastosowanie w/w środków winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. W ocenie organu wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej i wymierzenia grzywny jest bezzasadny i powinien być oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej k.p.a. wynika, że bezczynność ma miejsce wówczas gdy nie załatwiono prawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych przyjęło pogląd, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Powody niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności, nie mają znaczenia dla oceny zasadności skargi na bezczynność. W szczególności, nie ma znaczenia czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też związana jest z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości postępowania, w myśl której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, oraz powinny niezwłocznie załatwiać sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Rozwinięcie powyższej zasady, znajdujemy w art. 35 § 1-3 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skarżącej, wpłynął do organu w dniu 29 października 2018 r. Wniosek ten nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dwumiesięczny wydłużony termin). Organ wprawdzie w myśl art. 36 § 1 k.p.a. powiadomił stronę, że przewidywany termin do zakończenia sprawy to 29 kwiecień 2019 r. i w dniu 13 marca 2019 r. sporządził pismo o uzupełnienie braków, ale w aktach administracyjnych sprawy brak jest jednak adnotacji o wysłaniu powyższego pisma, brak jest również dowodu jego doręczenia. Powtórzenie treści tego wezwania w piśmie z dnia 4 grudnia 2019 r. świadczyłoby o tym, że pismo 13 marca 2019 r. nie zostało wysłane. Nawet przy założeniu, że zostało wysłane, organ do czasu wniesienia skargi i upływu pierwotnie wyznaczonego terminu nie podjął żadnych działań w sprawie. Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Powyższe dowodzi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała bezczynność organu, co stanowiło naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, mając na uwadze żądanie strony skarżącej, zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I sentencji wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza wspomnianą funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Jak wyjaśniono powyżej, charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale obciążeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt III sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Kwotę powyższą w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd uznał za dostateczną jako środek dyscyplinujący organ, adekwatną i proporcjonalną do zakresu bezczynności i sytuacji skarżącej, która jest małoletnia i uczęszcza do szkoły. W związku z alternatywnym żądaniem wymierzenia grzywny lub przyznania kwoty pieniężnej Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny, mając na uwadze okoliczności sprawy, okres bezczynności i fakt przyznania grzywny. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 206 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę składa się wpis od skargi, w wysokości 100 zł wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 Nr 221 poz. 2193) oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł, na które składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240 zł – połowy stawki określonej w art. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sąd przyznał pełnomocnikowi zmniejszone wynagrodzenie z uwagi na fakt, że w jednym czasie sporządził trzy jednobrzmiące skargi ( III SAB/Wr 1419/19, III SAB/Wr 1461/19 i III SAB/Wr 1462/19) a zatem nakład pracy przy ich sporządzeniu był mniejszy. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.