III SAB/Wr 142/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia NSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Anna Moskała, Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2019 r. sprawy ze skargi O. B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną 1.000 (tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. O.B. (dalej: strona skarżąca) w dniu [...] stycznia 2019 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: organ, Wojewoda) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Przedmiotową skargę strona skarżąca wniosła za pośrednictwem ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wojewody i zarzuciła naruszenie art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), art. 7 k.p.a., art 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art.12 k.p.a., art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie, iż Wojewoda dopuścił się bezczynności, i niezałatwienia sprawy o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę na terenie RP, 2. zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę zgodnie z wnioskiem 7. zasądzenie od organu na rzecz pełnomocnika zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że jej wniosek nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie. Ponadto w sprawie ma miejsce utrudniony kontakt z urzędem, nie wyjaśniono stronie skarżącej przyczyn zwłoki, strona skarżąca nie mogła nawet uzyskać stempla w paszporcie na dowód złożenia wniosku W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując się na brak podstaw do uznania, iż przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Podkreślił, ze [...] lutego 2019 r. powiadomił stronę o toczącym się postepowaniu i wskazał nowy przewidywany termin zakończenia postępowania, wezwał cudzoziemca do uzupełnienia materiału dowodowego. Ponadto w tej samej dacie zwrócił się do służb o informacje na temat strony postępowania na podstawie art 109 § 1 ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094). W ocenie Wojewody, sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim, konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz problemów kadrowych w tymże Urzędzie. Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania administracyjnego wynika, iż strona skarżąca w dniu [...] lutego 2018 r. złożyła do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu [...] października strona skarżąca wniosła ponaglenie dotyczące bezczynności Wojewody. Pismami z [...] listopada 2018 r. Wojewoda wezwał N. B. "w sprawie O. B." o uzupełnienie wniosku i przekazał ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismami z [...] lutego 2019 r. Wojewoda na podstawie art 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach ( Dz. U. z 2017 r. poz. 2206) skierował do ABW, Komendy Wojewódzkiej Policji, Oddziału Straży Granicznej zapytania odnośnie pobytu skarżącego w Polsce oraz zwrócił się do N.B. " w sprawie O. B." o dodatkowe dokumenty i wyznaczył termin zakończenia postępowania na dzień [...] lutego 2019 r. Pismem z [...] lutego została nadesłana pozytywna opinia o stronie skarżącej z Komendy Wojewódzkiej Policji we W. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Samo pojęcie "bezczynności" nie zostało zdefiniowane ani w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy – w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Powody niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności, nie mają znaczenia dla oceny zasadności skargi na bezczynność. W szczególności, nie ma znaczenia czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też związana jest z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie ulega ponadto wątpliwości, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości postępowania, w myśl której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, oraz powinny niezwłocznie załatwiać sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień. Art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z dyspozycją art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek skarżącego, został złożony [...] lutego 2018 r. Wniosek ten nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dwumiesięczny wydłużony termin). Strona po upływie ponad 8 miesięcy wniosła ponaglenie do organu. Konsekwencją wniesionego ponaglenia było wysłanie pisma z dnia [...] listopada 2018 r. zatytułowanego: "Pan N.B. w sprawie Pana O. B." z wezwanie o uzupełnienie wniosku. Podkreślić należy, że do momentu wniesienia skargi do Sądu na bezczynność organu, Wojewoda nie podjął w sprawie poza wskazanym pismem żadnych czynności. Dopiero konsekwencją złożenia skargi przez stronę było wysłanie przez Wojewodę pisma z [...] lutego 2019 r., w którym wezwano stronę skarżącą o dodatkowe dokumenty i wyznaczono przewidywany termin zakończenia postępowania na dzień [...] lutego 2019 r. Z akt sprawy wynika, ze dokumenty zostały uzupełnione [...] lutego 2019 r. Niewątpliwie takie zachowanie organu narusza art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt potwierdza, że organ zajął się sprawą skarżącej dopiero w wyniku wnoszonych środków procesowych. W ocenie Sądu, sposób postępowania Wojewody w sprawie jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji, który znacznie przekroczył wynikające z przepisów prawa terminy załatwienia sprawy, podejmuje pierwsze czynności celem rozpatrzenia wniosku dopiero w wyniku ponagleń samego wnioskodawcy. Sąd stwierdza, że argument Wojewody, że wydanie decyzji do dnia odpowiedzi na skargę nie było możliwe z powodu braku informacji ze strony odpowiednich służb na temat pobytu na terytorium Polski skarżącego, nie stanowi skutecznego usprawiedliwienia, gdyż Wojewoda zwrócił się do służb o informacje na temat skarżącego pismem z [...] lutego 2019 r., czyli rok i siedem dni p złożeniu wniosku. Sąd stwierdził dodatkowo, że odpowiedź ze strony Komendy Wojewódzkiej Policji na ww. pismo Wojewoda otrzymał [...] lutego 2019 r. natomiast odpowiedź na skargę była sporządzania [...] marca 2019 r. Powyższe stanowi, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie, zaistniała oczywista bezczynność organu, co stanowiło naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono . Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu tj. niepodejmowanie żadnych czynności aż do momentu interwencji skarżącego, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z zaniechań organu. Do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona postępowania. Wręcz przeciwnie, to strona wykazywała aktywność zmierzającą do sprawnego załatwienia sprawy. Organ zaś nie tylko nie działał w sprawie, ale nawet nie poinformował strony o przyczynach zaistniałej sytuacji, do czego w myśl przepisów był zobowiązany. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie (ponad dwanaście miesięcy), na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Sąd z urzędu, przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 1.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Należy zwrócić uwagę również na kolejną wartość jaką jest godność człowieka. Bezczynność organu czy przewlekłość postępowania o charakterze sankcyjnym, które stygmatyzuje stronę, może rodzić konsekwencje nie dające się pogodzić z zasadą wyrażoną w art. 30 Konstytucji RP. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny, biorąc pod uwagę, że ilość załatwianych przez Wojewodę wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3, § 1a i § 2 orzekł jak w punktach I, II, IV, wyroku. Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania w terminie 14 dni aktu w sprawie na podstawie art 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., w punkcie III wyroku. Odnosząc się do żądania strony skarżącej w tym zakresie, Sąd zauważa, że skardze na bezczynność organu administracji nie bada sprawy pod katem możliwości wydania skarżącemu decyzji zgodnie żądaniem. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie V wyroku