III SAB/Wr 1420/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Barbara Ciołek, Tomasz Świetlikowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. B. K. (dalej: skarżący, strona skarżąca) wniósł – [...] listopada 2019 r. (data wpływu) - skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jego wniosku z [...] lipca 2019 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzucił naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1, art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.) przez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, zatem sprzeczny ze wskazanymi przez skarżącego przepisami. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Wojewody do rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w zakresie prowadzonego postępowania; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 złotych; 4. rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym; 5. zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę jest częściowo uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że strona skarżąca skierowała do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę [...] lipca 2019 r. (data wpływu do organu). Wobec niepodejmowania przez organ w sprawie czynności, skarżący wniósł pismem z [...] września 2019 r. ponaglenie, które wpłynęło do organu [...] września 2019 r. Zostało ono przesłane przez organ, zgodnie z właściwością, Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z [...] października 2019 r., a więc z naruszeniem terminu określonego przepisem art. 37 § 4 k.p.a. Pismem (również) z [...] października 2019 r. organ poinformował skarżącego, że ponaglenie zostało przekazane według właściwości. Pismem z [...] października 2019 r. organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w Urzędzie Wojewódzkim, do przedłożenia wypełnionego w całości oryginału wniosku na aktualnym formularzu, do przedłożenia wypełnionego w całości załącznika nr 2 do wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji oraz do przedłożenia kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe. Jednocześnie organ pouczył skarżącego, że nieusunięcie powyższych braków w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Poinformował również skarżącego o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych w Urzędzie. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru (w aktach sprawy administracyjnej), pismo zostało skutecznie doręczone skarżącemu [...] października 2019 r. Skarżący stawił się osobiście w Urzędzie [...] października 2019 r. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej w tej dacie skarżący przedłożył również stronę paszportu, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z załącznikiem nr 2. Pismem z [...] listopada 2019 r. organ zawiadomił skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania, uzasadniając je brakiem uzupełnionego w całości załącznika nr 2 przy jednoczesnym powołaniu się na treść art. 64 § 2 k.p.a. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po trzech miesiącach od jego wpłynięcia. Nawet tak proste i nieskomplikowane czynności jak zwrócenie się do odpowiednich służb, które powinny być zrealizowane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, nie były przez organ realizowane w ogóle. Sąd zauważa również, że w prowadzonym postępowaniu (na dzień wniesienia skargi) organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., nie zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podawał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Z akt sprawy administracyjnej wynika wprawdzie, że skarżący w zakreślonym przez organ terminie – to jest 7 dni od otrzymania wezwania – stawił się osobiście w Urzędzie Wojewódzkim oraz przedłożył dokumenty, o które wezwał organ. W załączniku nr 2 nad podpisem skarżącego brakuje jednak daty, tak jak wskazywał organ zarówno w zawiadomieniu z [...] listopada 2019 r., jak i w odpowiedzi na skargę. W dalszej kolejności wskazać należy, że w związku z tym, że pozostawienie podania - w tym wypadku wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę - bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak przyjmuje się przy tym w orzecznictwie, pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania jest w rzeczywistości nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje - na zasadach ogólnych – skarga do sądu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2). Stwierdzić również należy, że w aktach sprawy administracyjnej przekazanych do Sądu wraz ze skargą znajduje się pisemne zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W zawiadomieniu tym, podobnie jak w odpowiedzi na skargę, wskazana jest przyczyna, dla której organ pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. Przy tym na marginesie wskazać wypada, że w odpowiedzi na ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, organ zauważa, że w dacie sporządzenia odpowiedzi nie dysponuje on informacją, czy skarżący w przyszłości dopełni wymogów ustawowych, będących – zdaniem organu – warunkiem wszczęcia sprawy i czy będzie możliwe umieszczenie odcisku stempla w paszporcie. Organ – jak się zdaje - nie wyklucza w konsekwencji wszczęcia postępowania wywołanego wnioskiem skarżącego w przyszłości. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania, jak wyżej zostało już wskazane, może zostać skontrolowane w ramach skargi na bezczynność organu. Profesjonalny pełnomocnik skarżącego wniósł jednakże w niniejszej sprawie skargę na przewlekłość. Intencją skarżącego, jak należało to poczytać, było wniesienie skargi właśnie na przewlekłość w prowadzeniu postępowaniu. Przy tym nie należy tracić z pola widzenia, że przepisy art. 37 § 1 k.p.a. definiują, a więc i rozróżniają, bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym oraz przewlekłe prowadzenie przez niego tegoż postępowania. Wobec więc tego, że Sąd stwierdził (pkt I sentencji wyroku), że organ przewlekle prowadził postępowanie i że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd oddalił dalej idącą skargę (pkt III sentencji wyroku). Wziąwszy pod uwagę powyższe, Sąd doszedł bowiem do przekonania, że w sprawie nie znajduje uzasadnienia przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związanym wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił w konsekwencji skargę również w zakresie wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a - orzekł jak w pkt l-III sentencji wyroku. O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.