III SAB/Wr 143/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Anetta Chołuj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; IV. dalej idącą skargę oddala; V. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 (słownie: trzy tysiące) złotych; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Skarżący - 22 stycznia 2019 r. (data wpływu do organu) - wniósł skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w sprawie z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, złożonego przez niego 3 kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu). Działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 114 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm. - dalej: u.o.c.), zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 35 § 1 i § 3 w zw. z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: K.p.a.), przez niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy, przewidzianego w w/w przepisie; 2. art. 36 § 1 w zw. art. 9 K.p.a., poprzez niepoinformowanie go - za pośrednictwem pełnomocnika - o niezałatwieniu sprawy w terminie a tym samym niepodanie przyczyn zwłoki, brak wskazania nowego terminu załatwienia sprawy i brak pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia; 3. art. 37 § 4 w zw. art. 9 K.p.a., poprzez niepoinformowanie go - za pośrednictwem pełnomocnika - o przekazaniu ponaglenia, będącego środkiem zaskarżenia, do organu wyższej instancji, w terminie 7 dni od daty jego otrzymania; 4. art. 37 § 5 w zw. z art. 12 § 1 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie przez organ ponaglenia w przewidzianym ustawą terminie 7 dni; 5. art. 6 w zw. z art. 8 K.p.a., statuującego zasadę praworządności, przez naruszenie/ niezastosowanie szeregu przepisów K.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej; 6. art. 73 w zw. z art. 10 K.p.a., poprzez niezapewnienie mu (także pełnomocnikowi) czynnego udziału w postępowaniu, tj. brak możliwości kontaktu z inspektorem prowadzącym postępowanie, ograniczenie tego kontaktu do sytuacji, w których urzędnik wzywa stronę do stawiennictwa, co z kolei rzutowało na brak realnej możliwości uzyskania wglądu do akt sprawy; 7. art. 74 § 2 w zw. z art. 14 K.p.a., poprzez odmowę udostępnienia mu i pełnomocnikowi materiałów sprawy w sposób sprzeczny z prawem, tj. niewydanie stosownego postanowienia, zarówno na ustny, jak i pisemny wniosek. Tak stawiając zarzuty, skarżący wniósł o: a) na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązanie przez Sąd organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na podjęcie pracy, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu orzeczenia; b) na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego działania i że ta bezczynność lub przewlekłe działanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; c) na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzenie przez Sąd organowi grzywny w wysokości 1.000 zł; d) na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a., przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 4.000 zł; e) na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych; f) na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący uzasadnił wnioski i swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Do pisma z 27 marca 2019 r. dołączył (datowaną na [...] marca 2019 r.) decyzję, mocą której udzielił skarżącemu wnioskowanego przez niego zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu, w sprawie z wniosku skarżącego (cudzoziemca) o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy ze względu na podjęcie pracy dla obywatela Ukrainy, okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak K.p.a. Jednakże, zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji, czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z - rozumianą j/w - bezczynnością Wojewody. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że złożony przez skarżącego wniosek z 3 kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu) Wojewoda załatwił dopiero decyzją z [...] marca 2019 r., tj. już po wniesieniu skargi na jego bezczynność i po blisko roku, naruszając w ten sposób terminy przewidziane w art. 35 K.p.a. Co więcej, pierwsze czynności w sprawie (wniosek do służb o informacje o skarżącym), Wojewoda zrealizował pismem z 7 sierpnia 2018 r., tj. kiedy sprawa winna być już "dwukrotnie" załatwiona, uwzględniając termin wydłużony (wynoszący dwa miesiące - art. 35 § 3 K.p.a.). Nie sposób natomiast uznać za uzasadniające (tłumaczące, usprawiedliwiające) postawę Wojewody działań tego organu polegających na omyłkowym kierowaniu pism do pełnomocnika reprezentującego innego cudzoziemca o tym samym imieniu i nazwisku. Dodać trzeba, że 4 września 2018 r. skarżący uzupełnił wniosek o brakujące dokumenty, zaś 8 października 2018 r. (data wpływu do organu) złożył ponaglenie. Wojewoda nie wykonał przy tym dyspozycji art. 36 K.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy). Powyższe wskazuje, że - na dzień wniesienia skargi - Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 K.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że - prowadząc blisko rok postępowanie - organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko nie wydanie przez tak długi okres aktu), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że strona skarżąca nie przyczyniła się do niej w żaden sposób. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie w sprawie pierwszych czynności formalnych a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji dotyczącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP dla obywatela obcego państwa) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Z uwagi na załatwienie sprawy przez wydanie - już po złożeniu skargi - wnioskowanej przez skarżącego decyzji, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Na jej wniosek, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł (pkt V sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi trzeba się zmagać nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości i bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). W ocenie Sądu, zasądzona kwota: z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. W ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może" - art. 134 § 1/art. 149 § 2 p.p.s.a.), Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku o ukaranie organu grzywną w wysokości 1.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Sąd nie dopatrzył się bowiem w sprawie podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2, art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - V sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.