III SAB/Wr 1433/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. J. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, a przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 (słownie: trzy tysiące) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.S. (dalej zwana skarżącą lub stroną) w skardze do tut. Sądu zarzuciła Wojewodzie D. (dalej zwanego Wojewodą lub organem) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy domagając się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenia przewlekłości postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20.000,00 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych sprawy wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu w dniu 26 stycznia 2017 r. i tego samego dnia został zarejestrowany w systemie. Pismem z dnia 1 lutego 2017 r. organ zwrócił się do właściwych instytucji o udzielenie stosownych informacji w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy (odpowiedź Policja w dniu 14 kwietnia 2017 r.). W tym samym dniu organ poinformował skarżącą, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy określono na dzień 26 maja 2017 r., a także wezwał do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni poprzez dostarczenie umowy o pracę zawartej do dnia 31 grudnia 2020 r. Strona złożyła pisma uzupełniające w dniach 14 i 21 lutego 2017 r. Pismem z dnia 24 września 2018 r. (data wpływu do organu 17 października 2018 r.) strona wniosła ponaglenie, które zostało przekazane organowi wyższego stopnia w dniu 16 stycznia 2019 r. W dniu 21 listopada 2019 r. strona wniosła o wgląd do akt, udzielenie informacji i przyspieszenie postępowania, jednocześnie składając do organu skargę na przewlekłość, datowaną na 18 listopada 2019 r. Organ pismem z dnia 29 listopada 2019 r. poinformował, że nowy planowany termin ukończenia postępowania wyznacza się na dzień 5 stycznia 2020 r., oraz wezwał skarżącą o dostarczenie w terminie 7 dni załącznika nr 1 do wniosku, oryginału informacji starosty, umowy zlecenia lub umowy o pracę oraz dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego na terytorium RP miejsce zamieszkania. Skarga wraz z odpowiedzią organu wpłynęła do tut. Sądu w dniu 13 grudnia 2019 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, iż sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem ogromnej ilości składanych wniosków, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Zdaniem organu w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda twierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzasadniona. Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako u.p.p.s.a.), z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Sąd, na podstawie art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a., rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Pojęcie "przewlekłości postępowania administracyjnego" zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym wskazano, że "przewlekłość" występuje wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018r., sygn. akt II OSK 349/18 – wszystkie podawane w tym uzasadnieniu wyroki zostały opublikowane w ogólnie dostępnej bazie CBOSA). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16). Instytucja przewlekłości musi być rozpatrywana w szerszym kontekście normatywnym wynikającym z ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. terminów załatwiania spraw administracyjnych (zasadniczo niezwłocznie, a gdy konieczne są czynności wyjaśniające - 1 miesiąc lub w sprawach szczególnie skomplikowanych - 2 miesiące). Jak wynika z treści art. 149 § 1 u.p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie organu wykazywało cechy przewlekłości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych po pierwszych czynnościach w dniu 1 lutego 2017 r. (pisma do Policji, ABW i Straży Granicznej, określenie przewidywanego terminu zakończenia postępowania oraz wezwanie o braki wniosku) wystąpiła blisko 33- miesięczna bezczynność organu, w czasie której organ nie podejmował jakichkolwiek czynności, za wyjątkiem przekazania ponaglenia do Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Do dnia wyrokowania Sąd nie otrzymał informacji co do zakończenia postępowania. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). W tej sytuacji wnioskować należało również, iż organ działał w warunkach przewlekłości, przekraczając przy tym znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnej podstawy do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki przyczyniła się sama skarżąca. Przeciwnie, to skarżąca była aktywnym uczestnikiem postępowania, uzupełniała materiały dowodowe w wyznaczonych terminach, jak również wniosła ponaglenie i przedmiotową skargę, które to akcje wymusiły dopiero podjęcie czynności przez organ. Sytuacja, w której skarżąca czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a.), co orzeczono w pkt II sentencji wyroku. Na wniosek skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.) i nie będąc związany żądaniami skargi (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.), Sąd przyznał jej sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł. W ocenie Sąd kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi skarżąca musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W przekonaniu Sądu zasądzona kwota będzie stanowiła także sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Należy również zwrócić uwagę, że mimo przewlekłości skarżąca mogła w tym czasie legalnie przebywać na terytorium Polski (stempel w paszporcie), co było zasadniczym celem złożonego wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - zgodnie z art. 149 § 2 u.p.p.s.a. - orzekł jak w pkt III sentencji wyroku, oddalając dalej idące żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 20.000,00 zł (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a. uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).