III SAB/Wr 1448/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędziowie asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi O. Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. z wniosku skarżącego z dnia 12 października 2017 r.; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie, o której mowa w pkt I wyroku, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia wniosku skarżącego; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 12 października 2017 r. wpłynął do Wojewody D. wniosek O. Y. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 17 maja 2018 r. wystąpił o informację do organów Policji, ABW i Straży Granicznej, wyznaczył przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień 17 sierpnia 2018 r. oraz wezwał stronę do przedłożenia dokumentów (umowa zlecenia, tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, informację starosty) i złożenia pisemnych wyjaśnień w sprawie. W dniach 16 czerwca 2018 r., 29 listopada 2018 r., 12 grudnia 2018 r., 17 kwietnia 2019 r., 10 czerwca 2019 r., 12 sierpnia 2019 r., 23 sierpnia 2019 r. i 16 października 2019 r. strona złożyła kolejne dokumenty, w tym aktualne dokumenty. W dniu 25 października 2019 r. pełnomocnik strony złożył do organu ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie. W dniu 31 października 2019 r. wpłynęła do organu skarga strony z dnia 28 października 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłość postępowania Wojewody D. przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 k.p.a i art. 36 § 1 i wniosła o: - zobowiązanie organu do wydania stosownego aktu administracyjnego w terminie 4 dni od daty doręczenia akt organowi, - stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., - zwrot kosztów postępowania. W dniu [...] listopada 2019 r. Wojewoda D. wydał decyzję nr [...] o udzieleniu stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia [...] kwietnia 2022 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 2 grudnia 2019 r. Wojewoda D wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zwrócić należy uwagę, że organy administracji publicznej zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. mają wprawdzie obowiązek działać wnikliwie i szybko, ale są również zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Do stwierdzenia bezczynności nie jest więc wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianym przewlekłym prowadzeniem postępowania. Materiał dowodowy sprawy potwierdza, że pierwszą czynność w sprawie organ wykonał dopiero po upływie 7 miesięcy od wpływu wniosku. Czynnością tą było zwrócenie się do strony skarżącej o uzupełnienie dokumentów do wniosku i złożenie wyjaśnień. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje pierwszej czynności po tak długim czasie, t. j. po upływie 7 miesięcy od złożenia wniosku. Organ nie dotrzymał nawet wyznaczonego stronie terminu załatwienia sprawy – 17 sierpnia 2018 r. Natomiast decyzja została wydana w dniu [...] listopada 2019 r. po upływie 2 lat od złożenia wniosku, dopiero po złożeniu skargi do WSA. Powyższe dowodzi, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i o pracę okazała się uzasadniona. Zdaniem Sądu - opisany w skardze i wynikający z akt administracyjnych sprawy - sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego jest nie do zaakceptowania. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji nie podejmuje żadnej skutecznej czynności w sprawie przez okres ponad 7 miesięcy i dopiero po tak odległym terminie wzywa stronę o uzupełnienie dokumentów i złożenie wyjaśnień. Powyższe stanowi, że wystąpiło oczywiste przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, stanowiące naruszenie zasad i terminów określonych w art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z uwagi na fakt, że organ wydał w sprawie decyzję, Sąd nie zobowiązywał Wojewody do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego i umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia wniosku strony (pkt III sentencji wyroku). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że fakt przewlekłości, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Należy zauważyć, że Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 1.500 zł w sprawie dotyczącej bezczynności organu w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 12 października 2017 r. (sygn. akt III SAB/Wr 1447/19). W ocenie Sądu nieuzasadnione jest żądanie skarżącego odnośnie ponownego przyznania sumy pieniężnej lub wymierzenia grzywny organowi z uwagi na przewlekłe prowadzenie tego samego postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 12 października 2017 r. Z tych względów Sąd oddalił skargę strony w tym zakresie (pkt IV wyroku). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie V wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego, zwrot kosztów postępowania (wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego 240 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł). Stosownie do art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W rozpatrywanej sprawie należy zauważyć, że treść skargi sporządzonej przez pełnomocnika strony jest niemal identyczna, jak treść skargi sporządzonej przez tego samego pełnomocnika w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 1447/190, w której Sąd w wyroku z dnia 23 kwietnia 2020 r. zasądził pełne koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł. Dlatego też w niniejszej sprawie, mając na uwadze nakład pracy pełnomocnika strony, Sąd zasądził połowę kosztów zastępstwa procesowego – 240 zł. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt I - V sentencji wyroku.