III SAB/Wr 146/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi T. J P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 2500 ( słownie: dwa tysiące pięćset ) złotych ; V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem T. P. (dalej: strona, skarżący) z dnia 21 lipca 2018 r. (data nadania, data wpływu do organu: 25 lipca 2018r.), adresowanym do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ), o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 27 listopada 2018r. strona wniosła ponaglenie przekazane Szefowi Urzędu do spraw Cudzoziemców pismem z dnia 28 grudnia 2018r. W piśmie przekazującym organ przyznał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika to ze złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków oraz fluktuacją pracowników. W tym samym dniu, tj. 28 grudnia 2018 r. organ wezwał – w nieprzekraczalnym terminie 7 dni – stronę do: - osobistego stawiennictwa, - uzupełnienia wniosku w części A.6, C.II, - dołączenia do akt sprawy kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe (wraz z oryginałem do wglądu), - dołączenia do wniosku czterech fotografii (zgodnych ze wskazanymi wytycznymi), - złożenia odcisków linii papilarnych. Ponadto organ poinformował o konieczności uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 340zł tytułem zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 25 stycznia 2019r. strona poinformowała o zmianie swojego adresu do korespondencji. Również w tym dniu, organ poinformował stronę, że braki formalne wniosku zostały uzupełnione. Pismem organu z dnia 6 marca 2019 r. poinformowano stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy określono na dzień 6 czerwca 2019 r. Jednocześnie wezwano stronę, do uzupełnienia dokumentów w sprawie w terminie 14 dni, poprzez dostarczenie dokumentów: - potwierdzających posiadanie aktualnego ubezpieczenia zdrowotnego, - dyplomu ukończenia polskiej uczelni wyższej, - potwierdzenia posiadania stabilnego i regularnego źródła dochodu, wystarczającego na pokrycie kosztów zamieszkania w Polsce oraz wykazanie posiadania dochodu po odliczeniu kosztów zamieszkania we wskazanych w piśmie wysokościach, - potwierdzającego, że strona ma zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie pobytu w Polsce. Również w dniu 6 marca 2019 r. organ, działając na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020r., poz. 35), wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we Wrocławiu oraz Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 30 lipca 2020r. (data wpływu 8 sierpnia 2020r.) Komenda Wojewódzka Policji we Wrocławiu udzieliła organowi odpowiedzi pismem z dnia 22 marca 2019r. Pismem z dnia 29 marca 2019r. pełnomocnik strony wniosła o przedłużenie postępowania o miesiąc, a 25 kwietnia 2019r. złożył zaświadczenie o zameldowaniu. W dniu 8 stycznia 2020r. strona wniosła o zmianę głównego celu pobytu cudzoziemca na wykonywanie pracy. Pismem z dnia 28 maja 2020r. pełnomocnik strony wniósł kolejne ponaglenie wskazując na brak jakichkolwiek informacji od organu w sprawie złożonego niemal dwa lata wcześniej wniosku. Powyższe ponaglenie zostało przekazane do Urzędu ds. Cudzoziemców dnia 9 września 2020 r. W piśmie przekazującym organ ponownie przyznał, że ponaglenie jest uzasadnione jednak sposób prowadzenia sprawy nie wynika to ze złej woli, ale jest skutkiem ogromnej ilości wniosków oraz fluktuacją pracowników. Pismem z dnia 11 września 2020r. organ wskazał nowy przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie określony na dzień 10 grudnia 2020r. Dodatkowo strona została wezwana do dostarczenia następujących dokumentów: - potwierdzających że strona ma zapewnione miejsce zamieszkania w trakcie planowanego pobytu w Polsce, - informacji właściwego starosty, że podmiot powierzający wykonywanie pracy nie ma możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych na lokalnym rynku pracy lub dokumentów potwierdzających, że cudzoziemiec spełnia warunki zwolnienia z obowiązku uzyskania opinii starosty, - dołączenia kompletnie wypełnionego i czytelnie podpisanego imieniem i nazwiskiem przez podmiot powierzający wykonywanie pracy załącznika nr 1. Postanowieniem z dnia 9 października 2020r. nr DL.ZP.410.5349.2020/EK Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie strony za zasadne, wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do 31 grudnia 2020 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Stwierdził również, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na znany z urzędu fakt, że Wojewoda znajduje się w bardzo trudnej sytuacji w związku ze skalą napływu wniosków o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i niedostosowaną do aktualnej sytuacji obsadą kadrową. Pismem z dnia 13 listopada 2020r. pełnomocnik strony złożył umowę najmu mieszkania oraz informację starosty. Jednocześnie wskazał, że złożony wcześniej załącznik nr 1 został podpisany przez dyrektora szkoły, tj. osobę upoważnioną do reprezentowania placówki na zewnątrz. Pismem z dnia 13 listopada 2020r. (data wpływu: 17 grudnia 2020r.) strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego. Skarga oparta została na zarzucie naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020, poz. 256, dalej: k.p.a.), poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji – rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3. przyznanie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a., 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wywodził, że 25 lipca 2018 r. skarżący złożył wniosek i pomimo upływu ponad dwóch lat od dnia złożenia wniosku decyzja nie została wydana. Pomimo określenia w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. terminów na załatwienie sprawy administracyjnej, w prowadzonym przez Wojewodę postępowaniu przekroczono wszelkie terminy. W sprawie nie podjęto czynności realnie zmierzających do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego. Przyznanie więc odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcje dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania gdyż jego przedłużanie narusza dobra osobiste skarżącego. Przekroczenie terminów było znaczne i nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przy czym sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , co wprost wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z przedmiotem skargi wskazać należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako "postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" . W tym zakresie należy ponadto sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i przepisów dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Z punktu widzenia zarzucanej przewlekłości postepowania ocenie podlega zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba ogólną zasadę postępowania administracyjnego, sformułowaną art. 12 k.p.a., wedle której organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W ugruntowanym już orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. W związku z tym, o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wymaga też zaakcentowania, że przy ocenie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13). Spajając tę część rozważań należy stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego - z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej - wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można bowiem zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wypada też przypomnieć, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu, co wprost wynika z art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Materiał aktowy kontrolowanej sprawy potwierdza, że od chwili złożenia przez skarżącego wniosku, tj. od dnia 25 lipca 2018 r. (data wpływu wniosku do organu) organ przez ponad dwa lata nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Pierwsze czynności natomiast Wojewoda wykonał dopiero 28 grudnia 2018 r., czyli po pięciu miesiącach od wpływu wniosku (wezwanie skarżącego do uzupełnienia wniosku oraz przekazanie ponaglenia). Sąd jednak wskazuje, że wezwania do usunięcia braków formalnych przedmiotowego wniosku cechują się powtarzalnością. Nic więc nie stało na przeszkodzie, by wnioskowi skarżącego nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Ta sama uwaga dotyczy przekazania ponaglenia strony, które wpłynęło 27 listopada 2018r. a zostało przekazane z niemal miesięcznym opóźnieniem. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji rozpatruje wniosek strony w okresie ponad dwóch lat, kilkukrotnie nieuzasadnienie przedłużając termin, stosownie do wymogu wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ jest obowiązany zawiadomić stronę w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Należy zauważyć, że wskazywane przez organ przewidywane terminy załatwienia sprawy nie były dotrzymywane a w trakcie ich trwania organ nie zmierzał do zakończenia postępowania. Każda czynność organu była poprzedzona działaniem strony. Stwierdzenie powyższego oznacza, że prowadzone w sprawie postępowanie - wciąż niezakończone (w aktach sprawy brak jest informacji o jego zakończeniu) - Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z tego też względu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) , o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu, sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie miała miejsce. Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Natomiast wbrew stanowisku Szefa Urzędu do spraw Cudzoziemców, nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz, że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Jednocześnie Sąd nakazał Wojewodzie rozstrzygnięcie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego w terminie 30 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). . Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 2500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty wspomnianej kwoty przez organ posłuży zwalczeniu przewlekłości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). W punkcie V sentencji wyroku Sąd oddalił dalej idącą skargę uznając, że żądana przez skarżącego kwota sumy pieniężnej jest zbyt wygórowana. W ocenie Sądu, zasądzona kwota: po pierwsze, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; po drugie, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zwalczania przewlekłości organu oraz jego zdyscyplinowania (pkt V sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).