III SAB/Wr 1476/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tkacz-Rutkowska Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi C.L.S.K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D.dopuścił się przewlekłości; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. C. L. S. K., obywatelka S. Z. A. (dalej: strona, Skarżąca) w dniu 25 listopada 2019 r. złożyła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o co wystąpiła wnioskiem z 4 czerwca 2019 r. Działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów art. 35 § 1 - § 3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez prowadzenie postepowania administracyjnego w sposób przewlekły, a zatem sprzeczny ze wskazanymi przepisami oraz art. 8 i art. 12 k.p.a. Wniosła o zobowiązanie Wojewody do rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi, o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w zakresie prowadzenia postępowania przewlekłości, o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 3 000 zł, o rozpatrzenie sprawy w postepowaniu uproszczonym oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Argumentowała, że 3 czerwca 2019 r. złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy na podstawie art. 105 ustawy o cudzoziemcach. Na skutek zwłoki organu strona złożyła ponaglenie w dniu 26 września 2019 r.. W trakcie trwania sprawy została wezwana do uzupełnienia wniosku, co uczyniła niezwłocznie. Pomimo uzupełnienia dokumentów oraz upływu 5 miesięcy od dnia złożenia wniosku, strona nie otrzymała żadnej decyzji w sprawie. Wedle Skarżącej takie działanie organu narusza przepisy wskazane w zarzutach, przekroczenie terminów jest w sprawie oczywiste i niedopuszczalne, a tak duża zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Brak decyzji organu wpływa na życie zawodowe i osobiste Skarżącej, która pozostaje ograniczona w swobodzie podróżowania poza granice Polski, nie może odwiedzić rodziny, a ponadto stoi w sprzeczności z regułami demokratycznego państwa prawa. Jako obcokrajowiec, strona nie rozumie, dlaczego postępowanie trwa tak długo. Celem obrony swoich praw musiała skorzystać z pomocy prawnika i tym samym ponieść koszty również na etapie przedsądowym. Tymi okolicznościami Skarżąca uzasadniała również żądanie przyznania sumy pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Wskazał dotychczasowy przebieg postępowania, zgodnie z którym w dniu 4 czerwca 2019 r. Skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy ze względu na wykonywanie pracy. Podał, że w dniu 22 października 2019 r. wpłynęło do organu ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność, które organ pismem z 29 października 2019 r. przekazał do Szefa urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z 29 października 2019 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, które Skarżąca uzupełniła w terminie. W dniu 25 listopada 2019 r. strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Pismem z 27 listopada 2019 r. organ na podstawie art. 109 ust.1 ustawy o cudzoziemcach zwrócił się do właściwych służb o informację o cudzoziemcu., zaś pismem z 28 listopada 2019 r. poinformował stronę o wszczęciu postępowania oraz przewidywanym terminie jego zakończenia (28 lutego 2020 r.) i jednocześnie wezwał do uzupełnienia materiału dowodowego. Poinformował także o możliwości otrzymania stempla w paszporcie potwierdzającego złożenie wniosku. W dalszej kolejności Wojewoda wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu, ale jest skutkiem ogromnych ilości wniosków, konieczności procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływu pracowników merytorycznych prowadzących postępowania, a także braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wedle organu, w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do uznania, że miała miejsce przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Dalej, organ powołał się na rozumienie pojęcia "rażące naruszenie prawa". Przekroczenie terminu rozpoznania sprawy nie było pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Sposób prowadzenia sprawy nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników, ale jest wynikiem okoliczności obiektywnych, tj. ogromną ilość wniosków, konieczność równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach, fluktuacja kadry pracowniczej, która ma wpływ na tempo procedowania spraw oraz obowiązek wnikliwego zweryfikowania wniosku cudzoziemca. Co do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej Wojewoda podkreślił, że zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłości postępowania organu, lecz uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wedle Wojewody zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego. W ocenie organu, wniosek Skarżącej w tej mierze jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na przewlekłość postępowania Wojewody okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "przewlekłości" postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się również, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy zatem do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Rozwinięciem tej zasady są przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. zobowiązujące organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W opinii Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek złożony 4 kwietnia 2019 r. był załatwiany zbyt długo. W dniu 22 października 2019 r. Skarżąca złożyła ponaglenie w sprawie, które następnie organ przesłał – 29 października 2019 r. - do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jako zasadne. Pismem 29 października 2019 r. organ wezwał stronę do osobistego stawiennictwa oraz do uzupełnienia braków wniosku. Z akt sprawy wynika, ze Skarżąca wezwanie to wykonała w dniu [...] listopada 2019 r. Kolejne czynności organu podjęte zostały po wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, tj w dniu 27 listopada 2019 r. organ poinformował o przewidywanym terminie zakończenia postępowania (28 lutego 2020 r.), wezwał o uzupełnienie dokumentów oraz poinformował o możliwości otrzymania stempla do paszportu potwierdzającego złożenie wniosku. Pismem z tego samego dnia organ wystąpił do właściwych służb o informację o cudzoziemcu (na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Przedstawione okoliczności, wynikające z akt sprawy, prowadzą do wniosku, że organ do dnia złożenia skargi na przewlekłość postępowania czynności realizował zbyt długo. Pierwsza czynność została wykonana po wniesieniu ponaglenia – w dniu 29 października 2019 r., tj. po 4 miesiącach od dnia złożenia wniosku. Kolejne czynności – już po wniesieniu skargi. Skarżąca niezwłocznie wykonała wezwanie z 29 października 2019 r. ([...] listopada 2019 r.). Niewątpliwie organ pozostał bierny i nie zakończył postępowania, mimo ponaglenia. Nie zrealizował też względem strony zasady informowania, urzeczywistnionej w art. 36 k.p.a. Mimo bowiem upływu ustawowego terminu załatwienia sprawy, nie zawiadomił Skarżącej o przyczynach zwłoki oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Nie podjął też nieabsorbujących czynności w postaci np. pozyskania informacji w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w czasie biegu terminu z art. 35 k.p.a. Narusza to zasadę zaufania do organów administracji publicznej. Stawia bowiem cudzoziemca, mimo że reprezentowanego przez pełnomocnika, w niepewności przez długie miesiące co do swojej sytuacji procesowej i statusu w obcym państwie. Podsumowując, z akt sprawy wynika, że od dnia złożenia wniosku (4 czerwca 2019 r.) przez 4 miesiące mimo ponaglenia organ nie wykonał w tym okresie żadnej czynności. Również po uzyskaniu dokumentów w dniu [...] listopada 2019 r. do dnia wniesienia skargi (25 listopada 2019 r.) nie wykonał żadnych czynności. Czynności podjął organ dopiero po wniesieniu skargi. Niewątpliwie uzasadnia to twierdzenie o realizowaniu czynności zbyt długo, skoro do czasu wniesienia skargi na przewlekle prowadzenie postępowania upłynęło nieefektywnie w sumie blisko5 miesięcy. Postępowanie Wojewody kłóci się z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu (art. 12 k.p.a.). Okoliczności sprawy dowodzą, że Wojewoda prowadził postępowanie z wniosku strony w sposób przewlekły, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu (nie tylko niewydanie przez tak długi okres dokumentu) Sąd uznał, że przewlekłość w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona przewlekłość postępowania w sumie w okresie 5 miesięcy w sposób jasny wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się Skarżąca. Organ nie poinformował o przedłużeniu postępowania i nie wytłumaczył stronie przyczyn zwłoki w zakończeniu postępowania. Trzeba tu podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czekała tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu (nie tylko niewydanie przez tak długi okres dokumentu) Sąd uznał, że przewlekłość w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Na wniosek strony, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał Skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając zezwolenia na pobyt czasowy. Również w ramach przysługujących kompetencji (Sąd "może"), Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia przewlekłości (bezczynności) nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe (na które organ powołuje się już od dawna), leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 149 § 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.