III SAB/Wr 15/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Maciej Guziński po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2016 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi V. S. na bezczynność Starosty M. w przedmiocie zawarcia umowy w sprawie zwrotu kosztów związanych z aktywizacją zawodową repatrianta, postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej kwotę uiszczoną tytułem wpisu od skargi (100 zł). Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. V. S. (dalej jako: "skarżąca, wnioskodawczyni") złożyła do Urzędu Gminy O. w trybie art. 23 ust. 1 oraz art. 27 ust. 1 ustawy o repatriacji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1392) wniosek o zawarcie umowy w przedmiocie zwrotu kosztów związanych z aktywizacją zawodową repatrianta A. C. Wniosek skarżącej został przekazany według właściwości miejscowej i rzeczowej do Powiatu M. – Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie (dalej: PCPR) w M.. W dniu [...] sierpnia 2014 r. Dyrektor PCPR w M., działając z upoważnienia Starosty M., wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. W zakreślonym przez organ terminie skarżąca złożyła pismo z dnia [...] sierpnia 2014 r., do którego dołączyła część żądanych przez organ dokumentów oraz wniosła o przedłużenie terminu do nadesłania dalszych dokumentów. Następnie w dniu [...] września 2014 r. skarżąca złożyła do Starosty M. nowy formularz wniosku o zawarcie umowy w przedmiocie zwrotu kosztów związanych z aktywizacją zawodową repatrianta oraz przedłożyła resztę dokumentów, żądanych w wezwaniu Dyrektora PCPR w M. z dnia [...] sierpnia 2014 r. Pismem z dnia [...] marca 2015 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w M. poinformował skarżącą, że wniosek o zawarcie umowy o refundację części kosztów związanych z aktywizacją zawodową repatrianta nie może zostać pozytywnie rozpatrzony. Organ w uzasadnieniu wskazał, że zwrotu poniesionych kosztów można dokonywać w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia nabycia przez repatrianta obywatelstwa polskiego. Z dokumentów dołączonych do wniosku wynika natomiast, że A. C. przekroczył granicę Rzeczpospolitej Polskiej w dniu [...] września 2009 r. natomiast zakupione przez skarżącą wyposażenie stanowiska pracy oraz jego zatrudnienie nastąpiło dnia [...] września 2014 r., tj. po okresie [...] lat. Skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. SKO umorzyło postępowanie rozpoczęte powyższym zażaleniem. Organ wskazał, że sprawa zawarcia umowy o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o repatriacji, nie jest indywidualną sprawą administracyjną, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Umowa taka nie kończy postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium, na podstawie treści art. 3 ust. 1 ustawy nie można postawić wniosku, iż art. 37 K.p.a. ma zastosowanie do procedury zawarcia przedmiotowej umowy. Przez zwrot "do postępowania" użyty przez ustawodawcę należy bowiem rozumieć wyłącznie postępowanie administracyjne. W związku z powyższym pismem z dnia [...] października 2015 r. pełnomocnik skarżącej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Starosty M., reprezentowanego przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w M. w sprawie z wniosku skarżącej o zawarcie umowy w przedmiocie zwrotu kosztów związanych z aktywizacją zawodową repatrianta. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że przedmiotową sprawę rozstrzygnął merytorycznie kierując do skarżącej pismo z dnia [...] marca 2015 r. Ponadto wskazał, że do tej sprawy nie ma zastosowania kodeks postępowania administracyjnego, gdyż zawarcie umowy w przedmiocie zwrotu części kosztów związanych z aktywizacją zawodowa repatrianta na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o repatriacji, nie jest indywidualną sprawą administracyjną, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega zakresowi jego kontroli. W zakresie tym mieszczą się kategorie aktów lub czynności organów administracji publicznej wyraźnie wskazane w ustawie. Przede wszystkim ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej – skrótowo – "p.p.s.a." w art. 1 stanowi, że normuje ona postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przez działalność administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych rozumieć należy każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnoprawnym. Stosunek administracyjnoprawny charakteryzuje się paroma cechami. Podstawową jego cechą jest to, że jedną ze stron stosunku (podmiotem stosunku) jest zawsze organ administracji państwowej wyposażony w uprawnienia władcze, czyli imperium. Drugim podmiotem stosunku administracyjnego (drugą stroną) jest osoba fizyczna, osoba prawna, jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, czy inny organ administracyjny itd. Treścią stosunku administracyjnoprawnego są wyznaczone prawem administracyjnym zachowania (nakazane, dozwolone i zakazane), stosownie do wynikających ze stosunku uprawnień i obowiązków. Mają one charakter indywidualny (łączą konkretnie oznaczony podmiot z konkretnym organem administrującym w jednostkowych, indywidualnie oznaczonych sytuacjach). Wskazując na układ prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami stosunku administracyjnoprawnego najczęściej wskazuje się na brak równorzędności (charakteryzują się władczością). Nadrzędność organu administracyjnego wyraża się w możliwości bądź powinności władczego (autorytatywnego), choć zgodnego z prawem jednostronnego kształtowania lub skonkretyzowania pozycji drugiego podmiotu stosunku. Organ administracji w zasadzie sam określa prawa i obowiązki wzajemne obu stron. Nie ma tu charakterystycznej dla prawa cywilnego czy prawa pracy równorzędności podmiotów, występuje między nimi nadrzędność. Jest to podstawowy wyróżnik stosunku administracyjnoprawnego od klasycznie ujmowanego stosunku cywilnego, gdzie w szerokim zakresie kształtowane są one decyzjami samych podmiotów tych stosunków. Inaczej natomiast jest w stosunku administracyjnoprawnym, gdzie w większości przypadków pozycja jednego podmiotu wyznaczona jest jednostronnym, władczym "rozstrzygnięciem" (por. wyrok NSA z dnia 03 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1342/13). Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne nie są władne do rozpoznawania innych spraw niż opisane powyżej, przy czym muszą to być sprawy, w których działania organów administracji charakteryzują się owymi cechami stosunku administracyjnoprawnego. W rozpatrywanym przypadku brak jest podstaw do twierdzenia, że sprawa zawarcia umowy między starostą a pracodawcą ma charakter władczego rozstrzygnięcia organu administracji. Nie jest więc stosunkiem administracyjno-prawnym, zatem nie podlega pod kontrolę sądowo-administracyjną. Nie ulega wątpliwości, że umowa należy do sfery cywilnoprawnej. Jeśli więc ustawodawca w akcie prawnym rangi ustawowej wprost wskazuje na umowę jako na formę prawną właściwą dla zwrotu części kosztów poniesionych na aktywizację zawodową repatrianta oznacza to, że właśnie w tej – cywilnoprawnej sferze – ustawodawca chciał pozostawić sprawy, które w ten sposób uregulował. W omawianym przypadku uregulowanie takie znajduje się w art. 27 u.r., który stanowi, że zwrot części kosztów poniesionych przez pracodawcę na przeszkolenie repatrianta, wynagrodzenie, nagrody i składki na ubezpieczenia społeczne oraz utworzenie stanowiska pracy następuje na podstawie umów zawartych między starostą a pracodawcą. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na fakt, że w zbliżonej co do charakteru wątpliwości sprawie NSA stwierdził, że za dostateczną i wystarczającą podstawę do przypisania samorządowi województwa kompetencji do władczego wypowiadania się w sprawie udzielenia pożyczki, nie wystarczy powołanie się na fakt, że organ ten wykonuje zadania publiczne i dysponuje środkami publicznymi. Nie należy bowiem do wyjątków posługiwanie się środkami niewładczymi (cywilnoprawnymi) w zakresie wykonywania przez organy administracji zadań publicznych (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06). Ponadto należy stwierdzić, że mimo iż starosta realizuje w drodze umowy zadania z zakresu administracji rządowej (por. art. 28 ust. 3 u.r.) to nie przesądza to o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań. Jak stwierdza bowiem NSA, w cytowanej wyżej uchwale, sam przedmiot działania nie jest bowiem wystarczającą przesłanką do uznania, iż samorząd województwa może działać w tym zakresie tylko w formie aktów administracyjnych. W świetle powyższych rozważań warto zwrócić uwagę, że w u.r. ustawodawca wyraźnie wskazuje czy dana sprawa ma być rozpatrzona w formie decyzji administracyjnej. Jest tak na przykład w art. 5, art. 11 i art. 16 u.r. Jednocześnie ustawodawca wprost stwierdza, że przysługuje odwołanie od tej decyzji, wskazując także organ właściwy w tej sprawie. W związku z powyższym, mając na względzie ugruntowaną w doktrynie i orzecznictwie zasadę racjonalności prawodawcy, trzeba stwierdzić, że jeśli ustawodawca miałby na celu orzekanie w danej sprawie w drodze decyzji - wyraźnie by to wskazał. Jednak w żadnym artykule omawianej ustawy, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie, ustawodawca nie wypowiedział się co do administracyjnego trybu postępowania w ujętych tam sprawach, tym bardziej nie wskazując tego, że dana sprawa powinna być załatwiona decyzją. Przy czym -cytując kolejną uchwałę NSA – "fakt że organ administracji w sposób jednostronny kształtuje sytuację prawną indywidualnego podmiotu niepowiązanego z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej, czyli użytkownika wieczystego, rozstrzygając co do istoty spór w przedmiocie opłaty, stosując przy tym część przepisów k.p.a. i ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może przesądzać, że podejmowane w tym zakresie orzeczenie stanowi decyzję administracyjną. Rozstrzygające znaczenie w tym zakresie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Tylko wówczas, jeżeli z przepisów tych wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnego, to sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej" (uchwała NSA z dnia 28 maja 2001 r. sygn. akt OPK 10/01, ONSA 2001/4/159). O tym czy sprawa wymaga rozstrzygnięcia stosunku administracyjnego czy stosunku cywilnoprawnego decydują przepisy prawa materialnego łącznie kształtujące taki stosunek prawny. Zatem to normy prawa materialnego określające poszczególne rodzaje stosunku prawnego determinują charakter danej sprawy (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13). W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, że tryb załatwienia sprawy można wskazać także pośrednio używając słów np. organ decyduję, organ przyznaję. W rozpatrywanym przypadku ustawodawca nie zastosował nawet takiego zabiegu legislacyjnego. Z powyższymi wywodami koresponduje stanowisko wyrażone w cytowanej uchwale NSA z 29 marca 2006 r. gdzie stwierdzono, że norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia rozstrzygnięcia powinna co najmniej określać czynność organu, która jest przedmiotem kompetencji. Przyglądając się z tej perspektywy art. 27 u.r. należy odnieść się do językowej wykładni tego przepisu, który wprost stanowi, że zwrot części kosztów poniesionych przez pracodawcę na przeszkolenie repatrianta, wynagrodzenie (...) następuje na podstawie umów zawartych między starostą a pracodawcą. Wskazany, cywilnoprawny tryb udzielania zwrotu kosztów potwierdza ustęp 2 tego artykułu gdzie ustawodawca określił warunki uniemożliwiające zawarcie umowy z pracodawcą, co wyraził słowami "starosta nie może zawrzeć umów (...)". Nie wspomniano tu ani o przyznaniu lub odmowie pomocy, lecz jedynie o niemożności zawarcia umowy. Oznacza to, że pracodawca, w przypadku gdy starosta uzna, że zachodzą wymienione w przepisie przesłanki negatywne, może mieć roszczenie o zawarcie umowy ze starostą. W roszczeniu tym pracodawca będzie musiał udowodnić niezachodzenie wskazanych przez starostę przesłanek negatywnych, co da możliwość zawarcia wspomnianej umowy. Przypomnieć w tym miejscu należy, że roszczenie o zawarcie umowy należy do kognicji sądów powszechnych. Jednocześnie, na zasadzie analogii, można wnioskować, że warunek, o którym mowa w art. 23 ust. 2 u.r. ma charakter tożsamy do warunków opisanych w art. 27 u.r. Umieszczenie go wyżej w strukturze aktu prawnego podkreśla tylko jego kluczową i nadrzędną rolę. Wszak tracą swoje znaczenie warunki wymienione w art. 27 jeśli nie zostanie wypełniona dyspozycja ust. 2 art. 23 u.r. W związku z regulacją u.r. mówiącą o umownym trybie zwrotu części kosztów poniesionych na aktywizację zawodową repatrianta nieodzownym jest wniosek, że również poprawność obliczenia i charakter wskazanego pięcioletniego terminu podlega rozpatrzeniu przez sądy powszechne. Kontynuując wywód dotyczący charakteru warunków określonych w ustawie należy podkreślić, że zdaniem Sądu, są to tylko pewne ograniczenia zasady swobody umów, którym muszą podporządkować się strony przyszłej umowy. Podobny w istocie charakter mają np. ustawowe zastrzeżenia co do formy umowy przenoszącej własność nieruchomości, czy co do niemożliwości przeniesienia tej własności z zastrzeżeniem warunku lub terminu (por. art. 157 i 158 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93 ze zm., dalej k.c.). Na tym tle wnioskowi skarżącej o zawarcie umowy bliżej charakterem do oferty lub zaproszenia do zawarcia umowy (przy czym nie jest w gestii Sądu wiążące i ostateczne ocenianie szczegółowego, cywilnoprawnego charakteru tej czynności). Podsumowując powyższe, można posłużyć się zdaniem z przywoływanej wcześniej uchwały NSA z 23 marca 2006 r. o sygnaturze II GPS 1/06, które stwierdza, że wskazanie na umowę jako podstawę udzielenia pomocy zawiera zarazem odwołanie się do trybu dochodzenia złożenia takiego zgodnego oświadczenia woli stron. Na gruncie powyżej cytowanej uchwały istnieje rozbieżność poglądów wyrażona w dołączonym do niej zdaniu odrębnym. Istotą tej odrębności jest twierdzenie, że mimo, iż najczęściej forma rozstrzygnięcia organu administracji wynika z samej ustawy to niekiedy nie jest ona określona wprost. W związku z tym dopiero w drodze wykładni szeregu przepisów ustaw i aktów wykonawczych można określić procedurę załatwienia sprawy i formę prawną jej załatwienia. Przy czym dziać się tak może nawet w przypadku zbliżonych rodzajów pomocy określonych w tej samej ustawie. Na gruncie wspomnianej uchwały pod rozwagę wzięto nieobowiązujące już rozporządzenie wykonawcze do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 1997 nr 123 poz. 776 ze zm.), znajdujące podstawę w art. 32 ust. 2 ww. ustawy w stanie prawnym aktualnym na dzień wydania wspominanej już uchwały NSA z 23 marca 2006 r. Rozporządzenie to regulowało szczegółowe zasady i tryb postępowania przy udzielaniu zakładom pracy chronionej pomocy finansowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Określono w nim między innymi szczegółowe zasady i tryb postępowania w sprawach wymienionych w § 1 tego rozporządzenia oraz terminy składania oraz rozpatrywania wniosków. Wskazano m.in. jakie elementy powinien zawierać wniosek i do kogo zostać złożony, termin na jego rozpatrzenie i inne podobne kwestie proceduralne. W związku z powyższym w wymienionym zdaniu odrębnym uznano, że ustawodawca w drodze ustawy i w szczególności rozporządzenia wyodrębnił dwa wyraźne etapy rozpatrywania spraw, do których ma zastosowanie powyższa ustawa. Etapem pierwszym był etap administracyjnoprawny – złożenie wniosku i drugi – zawarcie umowy cywilnoprawnej, ale dopiero po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku. Przy czym rozporządzenie wyraźnie określało, że przy negatywnym rozpatrzeniu wniosku powiadamia się o tym pracodawcę i dołącza uzasadnienie. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanego przypadku, mając jednocześnie na uwadze podobieństwo materii tych dwóch spraw, zauważyć należy, że również tutaj ustawodawca wydał stosowne rozporządzenie - w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach podziału rezerwy celowej budżetu państwa "Pomoc dla repatriantów", udzielania dotacji powiatowi i gminie, przekazywania staroście środków finansowych na pokrycie wydatków związanych z udzielaniem repatriantom pomocy oraz wzorów wniosków o udzielenie dotacji powiatowi i gminie (Dz.U. 2003 nr 229 poz. 2279 ze zm.). W przeciwieństwie jednak do wcześniej rozpatrywanego rozporządzenia do ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w wyżej wymienionym rozporządzeniu nie ustalono żadnego trybu postępowania między pracodawcą a starostą. Rozporządzenie to reguluje jedynie składanie wniosków o udzielenie dotacji celowej na realizacje aktywizacji zawodowej repatriantów. Wniosek ten wnosi starosta do właściwego wojewody (por. § 6 tego rozporządzenia). Mając to na uwadze trzeba stwierdzić, wnioskując a contrario do przedstawionego wyżej zdania odrębnego, że w omawianym przypadku rozporządzenie wykonawcze potwierdza tezę o woli ustawodawcy by postępowanie w sprawie, w której złożono niniejszą skargę ukształtować w całkowicie cywilnoprawnym charakterze. Podsumowując, na podstawie przytoczonych argumentów, nie ma podstaw do uznania, że sądy administracyjne są właściwe w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.