III SAB/Wr 15/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant specjalista Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza bezczynność Wojewody D.; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie do dnia 31 maja 2018 r. ; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze z dnia 6 lutego 2018 r. obywatel Republiki B. D. P. (dalej: skarżący, strona) zarzucił Wojewodzie D. bezczynność w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 3 lipca 2017 r. (wpływ do organu - 3 sierpnia 2017 r.) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika ze zgodnego opisu sekwencji zdarzeń przedstawionych przez skarżącego, organ oraz znajdujących potwierdzenie w aktach administracyjnych, w dniu 21 września 2017 r. do tut. urzędu wpłynęło ponaglenie skarżącego, które w dniu 13 października 2017 r. Wojewoda D. przekazał zgodnie z właściwością do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. uznał ponaglenie za uzasadnione, wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 26 stycznia 2018 r., a ponadto zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zwracając uwagę na trudną sytuację kadrową, w jakiej znajduje się obecnie Wojewoda D. Postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wpłynęło do Urzędu Wojewódzkiego w W. w dniu 14 listopada 2017 r. W dniu 17 listopada 2017 r. zostało ono przekazane inspektorowi prowadzącemu sprawę. Pismem nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Wojewoda D. wezwał stronę do przedłożenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia ww. pisma, podpisanego przez pracodawcę załącznika nr 1 do wniosku, dołączanego w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji albo zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli celem pobytu cudzoziemca jest wykonywanie pracy poprzez pełnienie funkcji w zarządzie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej, którą utworzył lub której udziały lub akcje objął lub nabył. W piśmie tym poinformowano Stronę, iż załącznik może zostać podpisany przez osobę uprawnioną do podejmowania tego rodzaju czynności na podstawie danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym albo Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej lub osoba upoważniona na podstawie stosownie udzielonego pełnomocnictwa. Pismo to doręczono stronie w dniu 30 listopada 2017 r. W dniu 4 grudnia 2017 r. do akt dołączono przesłany przez skarżącego załącznik nr 1 do wniosku, podpisany przez R. P. – Dyrektora sklepu "A". Organ pismem z dnia 28 grudnia 2017 r. (doręczonym skarżącemu w dniu 8 stycznia 2018 r.), powołując się na art. 64 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego, pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych wniosku. Stwierdził bowiem, że podpisany pod załącznikiem nr 1 do wniosku R. P., nie jest upoważniony do reprezentowania pracodawcy skarżącego, tj. firmy "B" Sp. z.o.o. zgodnie z wpisem w KRS, a do akt nie dołączono stosownego pełnomocnictwa. W dniu 12 stycznia 2018 r. do akt sprawy dołączono wniosek strony o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, do którego dołączono pełnomocnictwo z dnia 28 marca 2014 r. udzielone R. P. przez zarząd firmy "B" Sp. z.o.o. Następnie, pismem z dnia 6 lutego 2018 r. (data wpływu do organu - 7 lutego 2018 r.) strona wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody D. oraz niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Wojewoda D. przywrócił stronie termin do uzupełnia braków formalnych, a pismem z dnia 9 marca 2018 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków merytorycznych wniosku oraz poinformował o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który to został ustalony na dzień 31 maja 2018 r. W zarzutach skargi skarżący zwrócił uwagę, że z ponagleniem do organu wystąpił w związku z tym, że poprzednie jego zezwolenie na pracę wygasało 30 września 2017 r., zaś organ do 21 września nie podjął żadnych czynności w sprawie. Podniósł, że R. P. był osobą upoważnioną do reprezentowania "B" sp. z o.o. i posiada stosowne pełnomocnictwo, natomiast w wezwaniu z dnia 20 listopada 2017 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy nie zostało wprost wskazane, że pełnomocnictwo to należy złożyć wraz z podpisanym przez tę osobę załącznikiem nr 1. Podniósł, że zawarte w tym wezwaniu pouczenie nie było dla niego, jako osoby niewładającej biegle językiem polskim, całkowicie zrozumiałe i jednoznaczne, zaś organ, wbrew zasadzie wyrażonej w art. 9 k.p.a. nie udzielił mu żadnych wyjaśnień i wskazówek. Dodał, że nie miał świadomości, kto jest upoważniony do reprezentowania spółki "B" sp. z o.o. zgodnie z wpisem do KRS, gdyż co prawda jest zatrudniony przez "B" sp. z o.o. w W., to jednak miejscem wykonywania przez niego pracy "A", gdzie R. P. jest dyrektorem sklepu. W związku z powyższym brak było, zdaniem skarżącego, przesłanek do pozostawienia bez rozpoznania jego wniosku dnia 3 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 64 k.p.a. Wniósł o o zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji udzielającej skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej zgodnie z wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2017 r. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zauważył, że wydanie decyzji zgodnej z żądaniem strony możliwe będzie po uzupełnieniu braków merytorycznych wniosku. Ponadto, zgodnie z brzmieniem art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Powyższa informacja przekazywana jest przez komendantów, szefa ABW lub konsula w terminie 30 dni, zaś w uzasadnionych przypadkach, termin ten może zostać przedłużony do 60 dni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "bezczynności", podobnie jak k.p.a. Jednakże zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Argumenty skargi i odpowiedzi na skargę koncentrują się wokół zasadności pozostawienia bez rozpoznania wniosku strony, jako wniosku, którego braków formalnych nie uzupełniono w terminie. W tym zakresie trzeba podkreślić, że uzupełnienie braku formalnego wymagało od wnioskodawcy przesłania do organu załącznika nr 1 do wniosku, podpisanego przez osobę działającą w imieniu i na rzecz podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi ubiegającemu się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy - wymóg taki wynika wprost z art. 106 ust.1 a ustawy o cudzoziemcach. Zgodzić należy się z organem, że przypadku, gdy podpis składa osoba, która nie jest upoważniona do reprezentowania pracodawcy zgodnie z zapisami KRS, konieczne jest dołączenie wówczas pełnomocnictwa zawierającego umocowanie dla tej osoby do działania w imieniu podmiotu zatrudniającego cudzoziemca, w przeciwnym bowiem razie prawidłowość reprezentacji (a co za tym idzie – dopełnienie warunku uzupełnienia braku formalnego) nie poddaje się weryfikacji. W wezwaniu dnia 20 listopada 2017 zaznaczono, że chodzi o podpis osoby upoważnionej do na podstawie stosownego pełnomocnictwa – co wskazuje na konieczność jego dołączenia. Jakkolwiek rację ma strona skarżąca, że dla cudzoziemca niewładającego biegle językiem polskim powyższy warunek mógł nie być całkowicie jednoznaczny i wezwanie do uzupełnienia również tego braku nie tylko czyniłoby zadość wyrażonym w art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a. zasadom zaufania, informowania stron oraz szybkości postępowania, to jednak nie okoliczność pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. przesądziła o tym, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności. Zauważyć trzeba, że pismo organu z 28 grudnia 2017 r. o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania doręczono skarżącemu 8 stycznia 2018 r., a już w dniu 12 stycznia 2018 r. wpłynął wniosek Mo przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Okres bierności organu uzasadnionej pozostawieniem wniosku bez rozpoznania wyniósł więc jedynie 15 dni. Tymczasem do zupełnie nieusprawiedliwionej bezczynności organu w załatwieniu sprawy doszło już dużo wcześniej i stan ten trwał także po uzupełnieniu przez stronę braku formalnego i złożeniu wniosku o przywrócenie terminu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie tylko organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku strony do dnia wpłynięcia ponaglenia, ale nawet po jego wpływie do organu Wojewoda D. nie podjął żadnych działań zmierzających do jego załatwienia, zaś samo przekazanie wniosku do organu nadzoru trwało 3 tygodnie. Bezczynność organu na tym etapie potwierdził w swoim postanowieniu z dnia 26 października 2017 r. Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do końca stycznia 2018 r. Wezwanie do strony o uzupełnienie braków formalnych wniosku wysłano bez zbędnej zwłoki i zostało one doręczone stronie 30 listopada 2017, co oznacza , że termin do pozostawienia wniosku bez rozpoznania mijał 7 grudnia 2017 r. Dopiero po kolejnych trzech tygodniach organ podjął czynność w postaci pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania. W żaden sposób nie można już uzasadnić bezczynności organu po wniesieniu przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do załatwienia sprawy , a która trwała od 12 stycznia do 8 marca 2018 – bowiem dopiero wówczas termin został stronie przywrócony, a 9 marca 2018 r. organ skierował do strony kolejne wezwanie ( o uzupełnienie braków merytorycznych wniosku) oraz skierował na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach pisma do: komendy Wojewódzkiej Policji w W., Wydziału Zamiejscowego w W. Delegatury ABW oraz Komendy N. Oddziału Straży Granicznej w K. - o przekazanie koniecznych informacji odnośnie cudzoziemca przebywającego na terenie Polski. Organ do dnia rozprawy, a więc w ciągu niemal 9 miesięcy nie załatwił wniosku skarżącego, który wpłynął do organu 3 sierpnia 2017 r. i tak przedłużającego się postępowania nie można tłumaczyć, zdaniem Sądu, nieuzupełnieniem przez stronę braków formalnych wniosku jak bowiem wyżej wykazano, czas przerwy w załatwieniu sprawy spowodowany pozostawieniem wniosku bez rozpoznania wyniósł zaledwie 15 dni, a całość czynności podejmowanych w związku z koniecznością uzupełnienia tego braku zamykała się w okresie pomiędzy 20 listopada a2017 r. a 12 stycznia 2018 r., przy czym skarżący reagował szybko na każde pismo ze strony organu. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że w sprawie doszło do bezczynności Wojewody D. w załatwieniu wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, złożonego w dniu 3 sierpnia 2017 r., o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd jednocześnie, na podstawie art. 140 § pkt 1) p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie do 31 maja 2018 r. (pkt III wyroku), co jest terminem zgodnym ze wskazanym przez sam organ w piśmie z 9 marca 2018 r. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (niewydanie przez tak długi okres aktu), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy tj. zaniechań organu oraz że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczynił się skarżący. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona - zatrudniona na terenie Polski i zainteresowana dalszą pracą, składająca wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy z wyprzedzeniem uwzględniającym terminy procesowe - czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).