III SAB/Wr 1503/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Jadwiga Danuta Mróz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA – Marta Semiczek Sędzia WSA – Piotr Kieres po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi: K. D. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie: udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuszcza się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej K. D. sumę pieniężną w kwocie 500,00 (słownie: pięćset) złotych; V. dalej idące żądanie oddala; VI. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej K. D. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi K. D. (obywatelki B.) - jest skarga na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Wnioskiem z 19.08.2019 r. K. D. (dalej: Strona, Skarżąca) wystąpiła do Wojewody D. (dalej również: organ administracji) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Do wniosku dołączyła wszystkie niezbędne dokumenty: zdjęcie, kserokopię wypełnionych stron paszportu, potwierdzenie nr PESEL, umowę najmu mieszkania, zameldowanie, umowę o pracę wraz z aneksami, potwierdzenie opłacenia składek ZUS, załącznik nr 1, oświadczenie o niekaralności, informacja Starosty dot. zaspokojenia potrzeb kadrowych, zezwolenie typ. A na pracę cudzoziemca, zaświadczenia o zameldowaniu, KRS pracodawcy. W dniu złożenia wniosku organ poinformował Stronę o wszczęciu postępowania. W dniu 27.08.19 r. Strona złożyła wniosek o wgląd do akt, wydanie zaświadczenia i przyśpieszenie postępowania, zaś 19.09.2019 r. – przesłała aktualną umowę najmu mieszkania (do [...].08.2020 r.) i zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy. W dniu 24.09.2019 r.- pełnomocnik Strony złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu uzasadniając, że do chwili obecnej organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. W dniu 5.11.2019 r. – pełnomocnik uzupełnił dokumenty (zezwolenie na pracę cudzoziemca z [...].10.2019 r., zaświadczenie z PUP) i zwrócił się o wskazanie sygnatury sprawy i przyspieszenie postępowania. W dniu 19.11.2019 r. – Strona wniosła do WSA skargę na bezczynność Wojewody D., podnosząc zarzuty naruszenia: art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 KPA. Wniosła o stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, o wydanie decyzji w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku, o sumę pieniężną 6.000 zł, o tryb uproszczony i zasądzenie kosztów postępowania (pełnomocnik). Zarzuciła, że pomimo upływu 3 miesięcy organ nie podjął żadnej czynności w sprawie, która nie jest skomplikowana a ponadto mimo wniosków o informację w sprawie strona przez całe postępowanie jest ignorowana. W dniu 2.12.2019 r. organ wystąpił do Policji, ABW i Straży Granicznej o informację, czy pobyt wnioskodawcy nie stanowi zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa Państwa. W tym samym dniu (2.12.2019 r.) organ poinformował pełnomocnika Strony o planowanym zakończeniu sprawy do 2.03.2020, informując jednocześnie o możliwości uzyskania stempla w paszporcie, zastrzegł jednak, że kontakt z organem możliwy jest tylko na wezwanie pracownika prowadzącego sprawę. W dniu 3.12.2019 r. – przesłane zostało ponaglenia do Urzędu ds. Cudzoziemców. Przesyłając w dniu 18.12.2019 r. – odpowiedź na skargę – organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając opóźnienie w załatwieniu sprawy wyjaśniał, że nie wynika to ze złej woli organu ale z ogromnej ilości wniosków oraz trudności organizacyjnych i kadrowych. Uzasadniał brak rażącego naruszenia prawa i wnosił o nie uwzględnianie wniosku Strony o zasądzenie od organu sumy pieniężnej. Z akt sprawy wynika, że do dnia przesłania skargi do Sądu (24.12.2019 r.) sprawa nie została załatwiona. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje: Skarga na bezczynność organu okazała się uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony, a bezczynność ta ma – w ocenie Sądu - charakter rażący. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niemniejszą sprawę w ww. trybie. W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednocześnie dalsze zapisy ww. ustawy definiują pojęcie bezczynności, wskazując w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako bezczynność dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych. Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym już art. 35 k.p.a. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W rozpatrywanej sprawie Skarżąca przed wniesieniem (19 listopada 2019r.) skargi do Sądu Administracyjnego, wniosła ponaglenie (24.09.2019 r.). Skarga na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę jest więc dopuszczalna. Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów skargi Sąd uznał, że zasługują one na uwzględnienie, bowiem zasadnie Skarżąca zarzuciła organowi bezczynność. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skierowany do organu Skarżąca złożyła w dniu 19 sierpnia 2019 r. Organ wprawdzie w tym samym dniu poinformował Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie, jednak mimo, że Strona wraz z wnioskiem złożyła wszystkie niezbędne dokumenty, organ pierwszej czynności w sprawie dokonał dopiero 2 i 3 grudnia 2019 r. – przesyłając po ponad 2 miesiącach (zamiast w ciągu 7 dni) ponaglenie Strony (z 24.09.2019 r.) do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców oraz informując Stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na dzień 2 marca 2020 r. Organ nie reagował też na pisma Strony (z 23.08.2019 i 5.11.2019 r.) o wgląd do akt sprawy, podanie sygnatury i informacji o sprawie oraz przyspieszenie postępowania. Podkreślić należy, że przez ponad 3 miesiące organ nie dokonał weryfikacji wniosku, nie zwracał się do Strony o dodatkowe dokumenty ale przedłużył postępowanie o kolejne 3 miesiące nie podając powodów zwłoki w załatwieniu sprawy. Poinformował przy tym Stronę, że kontakt z organem jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu ze strony inspektora prowadzącego sprawę (vide pismo do pełnomocnika z 2.12.2019 r.). Również do organów Policji, ABW i Straży Granicznej organ wystąpił po ponad 3 miesiącach od złożenia wniosku, co w sytuacji rzeczywistego zagrożenia bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu Państwa ze strony cudzoziemca wydaje się działaniem iluzorycznym a na pewno nie spełniającym celu jakiemu takie sprawdzenie ma służyć. Podkreślić należy, że organ zaktywizował swoje działania dopiero po wniesieniu przez Stronę 19.11.2019 r. skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Wojewody D. Przez cały okres postępowania (od wniosku z 19.08.2019 r.) do przesłania odpowiedzi na skargę (18.12.2019 r.) organ – dopiero po wniesieniu skargi do WSA wystąpił jedynie o informację do Policji, ABW i Straży Granicznej oraz przesłał ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W aktach sprawy od początku znajdowały się wszystkie dokumenty pozwalające na załatwienie sprawy, o czym świadczy brak żądania dodatkowych wyjaśnień. Zatem Strona nie przyczyniła się w jakimkolwiek zakresie do przewlekłości postępowania ani nie było uzasadnionych powodów do przedłużania postępowania przez organ. W tej sytuacji – brak załatwienia sprawy przez ponad 4 miesiące (tylko do dnia przesłania do Sądu odpowiedzi na skargę), planowane jej załatwienie wyznaczone na 2 marca 2020 r. (o kolejne 3 miesiące) w sytuacji nie wskazania żadnych powodów takiej zwłoki - w ocenie Sądu czyni zasadną i w pełni uzasadnioną skargę Strony na bezczynność Wojewody D. Z akt sprawy wynika też w sposób jednoznaczny, że wbrew obowiązującym przepisom (art. 36 K.p.a.), organ przez cały okres postępowania, nie informował Strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym, ani – poza wyznaczeniem jednego terminu załatwienia sprawy na dzień 2 marca 2020 r. tj. po prawie 7 miesiącach od złożenia wniosku(19.09.2018 r.), nie informował Strony o statusie sprawy. Przy czym, z posiadanych przez Sąd dokumentów wynika, że i tego – wyznaczonego przez siebie terminu (2.03.20202 r.) organ najpewniej nie dotrzymał, bowiem rozstrzygając sprawę skargi na bezczynność w dniu 6 maja 2020r. Sąd nie miał informacji aby organ zakończył postępowanie i wydał w tej sprawie rozstrzygnięcie. Tak więc z akt sprawy wynika, że organ nie wypełniał obowiązku nałożonego przez ustawodawcę nie tylko w art. 35 K.p.a. dotyczącym terminów załatwienia sprawy, ale też ignorował postanowienia art. 36 K.p.a. obligujące go do informowania Strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazania nowego terminu jej załatwienia Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, że organ działa w sprawie przewlekle i dopuszcza się bezczynności przez niezałatwienie sprawy od ponad pół roku i nadal Strona oczekuje na jej zakończenie, mimo, że organ dysponuje od dawna kompletem koniecznych dokumentów. Jednocześnie akta sprawy nie dają żadnych podstaw do stwierdzenia, że do zwłoki przyczyniła się sama Strona. Reasumując, w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się zarzucanej w skardze bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja jak w niniejszej sprawie, w której Skarżąca z powodu oczekiwania na rozstrzygnięcie organu tak długo pozostaje w niepewności co do możliwości trwałego pobytu na terytorium oraz faktycznie (zgodnie ze stanowiskiem i praktyką organów) jest ograniczona w możliwości swobodnego opuszczenia i powrotu na terytorium RP, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej kraju uznającego się za demokratyczny i szanujący prawa obywateli. Odnosząc się do argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Sąd zauważa, że opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości lub bezczynności w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników oraz zapewnieniem odpowiedniej infrastruktury do obsługi petentów, nie mogą bowiem ograniczać praw Strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania. Podkreślić trzeba, że powołane przez organ okoliczności mają charakter już utrwalony, bowiem powoływane są od ponad 2 lat, podobnie jak argumenty o podejmowanych działaniach zmierzających do usprawnienia funkcjonowania organu. Krytycznie należy ocenić, że dopiero po upływie 3 miesięcy od złożenia wniosku i po wniesieniu przez Stronę ponaglenia i skargi do Sądu - organ podjął jakąkolwiek aktywność w sprawie - wyznaczając termin zakończenia postępowania po kolejnych 3 miesiącach (tj. 2.03.20202 r.). Naganne jest również, że w toku całego postępowania Strona nie była informowana o przyczynach niezałatwienia sprawy i przekroczenia ustawowych terminów. W ocenie Sądu - wyłączną winę za taki przebieg postępowania ponosi organ i uzasadnione jest stwierdzenie, że bezczynność organu w sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa – o czym orzeczono w pkt II wyroku (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( pkt III wyroku). Taki termin Sąd uznał za uzasadniony z uwagi na funkcjonowanie organów w warunkach epidemii koronowirusa COVIT-19. Zgodnie z art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uprawnienie Sądu do przyznania Stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie Stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez Stronę. Charakter tego środka – skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale i przysporzeniem finansowym na rzecz Strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związane jest nie z wielkością rzeczywistych szkód poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. Naruszenie przez organ praw Strony będzie uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie zaś towarzyszą sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia co do prawa pobytu i pracy na terytorium RP, jak i braku możliwości swobodnego podróżowania, w tym wyjazdu do rodzinnego kraju i ponownego wjazdu do Polski. Uwzględniając okoliczności sprawy w powyższym kontekście, należy zdaniem Sądu oceniać, że bezczynność organu w tej sprawie miała charakter rażący, co stanowiło przesłankę przyznania sumy pieniężnej (500 zł) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a Ww. kwotę Sąd uznał za adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia doznanej krzywdy o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku. Natomiast o kosztach postępowania sądowego z uwzględnieniem udziału pełnomocnika w sprawie Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).