III SAB/Wr 1519/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca) Sędzia WSA Marta Semiczek po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2020 r. sprawy ze skargi O.M. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie: 2.000,00 zł (dwa tysiące złotych); V. zasądza na rzecz Strony skarżącej od Wojewody D. kwotę: 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotem skargi O. M.(dalej: Strona, Skarżący) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy, 12 stycznia 2018 r. Strona złożyła w D. Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy załączając szereg dokumentów. W dniu 7 maja 2018 r., do Organu wpłynęło ponaglenie Strony na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność Organu. Strona wniosła o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości Organu w przyszłości. W uzasadnieniu ponaglenia podkreślono, że od dnia złożenia wniosku upłynęły ponad cztery miesiące, zaś Organ nie podjął dotychczas żadnej czynności w sprawie. Ponadto, nie poinformował Strony o przyczynach zwłoki. Zdaniem Strony sprawa nie jest szczególnie skomplikowana i Wojewoda powinien zakończyć postępowanie z wniosku Strony do połowy marca 2018 r. Pismem z 9 maja 2019 r. Organ przekazał ponaglenie Urzędowi do Spraw Cudzoziemców w Warszawie. W dniu 12.06.2018 r. do Organu wpłynęło drugie ponaglenie Strony, które Organ przekazał Urzędowi do Spraw Cudzoziemców pismem z 25 czerwca 2018 r. W dniu 05.09.2018 r. Skarżący stawił się osobiście w D. Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu, złożono odciski palców i kopie stron paszportu. Następnie 23 października 2018 r. Strona złożyła do akt szereg dokumentów (sprostowanie starosty z 24 września 2018 r. wraz z informacją, umowę zlecenia z 13 czerwca 2018 r., załącznik nr 1 do wniosku). Pismem z 18 grudnia 2018 r. Organ wezwał Stronę do korekty wniosku – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie 4 stycznia 2019 r. do Organu wpłynął poprawiony wniosek Strony. Następnie, pismem z 21 marca 2019 r. Strona złożyła wniosek o umożliwienie wstawienia pieczątki potwierdzającej złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy do paszportu wskazując, iż jej brak uniemożliwia Stronie prawidłowe funkcjonowanie w Polsce. Organy państwowe (Urząd Pracy, WORD, Urząd Miasta) wymagają okazania tego rodzaju pieczątki w paszporcie. Powyższy wniosek Strona ponowiła pismem z dnia 12 kwietnia 2019 r. W dniu 30.04.2019 r. do akt złożono Strona składa umowę najmu lokalu mieszkalnego, a w dniach 19.06.2019 r. i 7.10.2019 r. Strona złożyła ponownie szereg dokumentów do akt sprawy w związku ze zmianą pracodawcy. W dniu 14.10.2019 r. do Organu wpłynęło kolejne ponaglenie Strony na przewlekłość postępowania w sprawie, które Organ przekazał Urzędowi do Spraw Cudzoziemców w Warszawie pismem z 13 listopada 2019 r. W dniu 25.11.2019 r. do Organu wpływa skarga Strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania Organu w sprawie. Pismem z 5 grudnia 2019 r. Organ zwrócił się do Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Straży Granicznej z prośbą o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt Strony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tego samego dnia (pismo z 5 grudnia 2019 r.) Organ poinformował Stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania ustalił na dzień 5 kwietnia 2020 r.. o możliwości uzyskania stempla w paszporcie i jednocześnie wezwał Stronę do złożenia szeregu dokumentów. W skardze Strona zarzuciła naruszenie art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - dalej jako: "k.p.a.", poprzez ich niezastosowanie przez co w konsekwencji nastąpiło rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, 2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie Organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, 4) przyznanie od Organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyujnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 6) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Strona podniosła, że od chwili złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi w sprawie upłynęły ponad 22 miesiące. Zgodnie z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. organy administracji powinny załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto, mają działać zgodnie z zasadami szybkości, prostoty i koncentracji postępowania, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie jak najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia prawy. Podkreślono, że sprawa z wniosku Strony nie ma charakteru szczególnie skomplikowanej. Ponadto, zdaniem Strony Organ dopuścił się naruszenia art. 36 § 1 k.p.a., gdyż nie poinformował o niezałatwieniu sprawy w terminie ani nie wyznaczył terminu jej załatwienia. Zdaniem Skarżącego w sprawie doszło do przewlekłości postępowania o charakterze rażącym. Niewydanie decyzji przez okres ponad 22 miesięcy nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. W związku z uchybieniami Organu Skarżący nie ma możliwości podjęcia pracy w oparciu o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę oraz traci resztki nadziei na szybkie załatwienie sprawy. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej Skarżący wskazał również, że rażące naruszenie przez Organ terminów załatwienia sprawy, podważające zaufanie do państwa przełożyło się na różne aspekty jego życia, ograniczając m.in. prawo do podjęcia pracy. Wygenerowało także negatywne i frustrujące przeżycia psychiczne. W odpowiedzi na skargę, Organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników Organu, lecz jest skutkiem ogromnej ilości wniosków składanych w Urzędzie przez cudzoziemców, koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Na ocenę czy przewlekłość postępowania w sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa, w ocenie Organu mają wpływ ww. okoliczności kadrowe. Organ zakwestionował ponadto zasadność złożonego przez Skarżącego wniosku o zasądzenie na Jego rzecz sumy pieniężnej i wskazał, że suma ta powinna być zasądzana jedynie w wyjątkowych przypadkach, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami Organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Strony, a przewlekłość ta ma charakter rażący. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na wskazanej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą, toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Samo pojęcie przewlekłości zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16 i sygn. III SAB/Wr 5/17, CBOSA). W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony skarżącej. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i należy je realizować w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą z kolei regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że Organ przekroczył określony w art. 35 k.p.a. termin do jej rozpoznania. Analiza tychże akt wskazuje, że od chwili złożenia przez Skarżącego wniosku, tj. od dnia 12 stycznia 2018 r., pierwszą czynność, zmierzającą do załatwienia sprawy (tj. wezwanie datowane na 18 grudnia 2018 r.), Organ podjął po upływie niemal roku i po wniesieniu przez Skarżącego ponaglenia. Kolejne czynności tj. wezwanie z dnia 5 grudnia 2019 r. i zwrócenie się do właściwych służb o udzielenie informacji w przedmiocie wjazdu i pobytu Strony na terytorium RP, Organ podjął dopiero 5 grudnia 2019 r., zatem po upływie niemal 2 lat od dnia złożenia wniosku i już po wniesieniu skargi do sadu administracyjnego. Istotnym jest również, że Strona aż dwukrotnie wnosiła ponaglenie w sprawie. Dodatkowo Skarżąca - a nie Organ wykazywała się aktywnością w postępowaniu, składając m.in. dokumentację do akt postępowania i stawiając się osobiście w D. Urzędzie Wojewódzkim (zarówno bez wezwania jak i w odpowiedzi na wezwanie Organu). Nadto pomimo wyznaczenia terminu zakończenia sprawy na dzień 5 kwietnia 2020 r. brak jest informacji by sprawa z wniosku Strony została w jakikolwiek sposób rozstrzygnięta. Zatem od dnia wpływu wniosku Strony o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, aż do wniesienia skargi do Sądu, upłynęły niemal dwa lata, a do dnia niniejszego orzeczenia postepowanie trwa ponad 25 miesięcy . Sąd stwierdził również, że Organ dopuścił się naruszenia art. 36 § 1 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem Wojewoda był obowiązany zawiadomić Stronę w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Aż do wezwanie Organu z 18 grudnia 2018 r. Organ przez okres niemal roku nie podjął żadnej czynności w sprawie. W tym czasie Strona nie otrzymała żadnej informacji w przedmiocie prowadzonego postępowania, ani wyjaśnienia co do przyczyn zaistniałej zwłoki. Co więcej, pomimo aktywności Strony w postępowaniu, która sukcesywnie składała do akt dokumentację niezbędną do rozstrzygnięcia sprawy, Organ nie podejmował czynności celem jej załatwienia. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że postępowanie w sprawie Organ prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził w pkt I sentencji wyroku, że Organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Przedstawione okoliczności dowodzą, że sprawa Strony była procedowana przez okres ponad dwóch lat i nadal wniosek strony nie jest rozpoznany, co ocenić trzeba jako rażąco naruszające przepisy postępowania i prawa Strony w tym postepowaniu. Dodatkowo Sąd podkreśla, że jeśli już Organ wykazywał jakąś aktywność, to był do niej zmuszany składanymi ponagleniami i skargą. Przez wyznaczony ustawowo czas na załatwienie sprawy, a wynikający z art. 35 k.p.a. (jak i po jego upływie), organ administracji publicznej nie podejmował w zasadzie żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku strony. Podkreślenia wymaga, że sprawa z wniosku Strony nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych. Większość niezbędnych dokumentów dołączono do wniosku i uzupełniono w toku postępowania. Ponadto należy zauważyć, iż usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku Strony przez tak długi okres nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa Organu ani napływ dużej ilości wniosków. Wobec niewydania aktu administracyjnego w sprawie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Organ do jego wydania w terminie 14 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami (punkt III sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie organu. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł (słownie: dwa tysiące złotych). Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie IV sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).