III SAB/Wr 1534/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) Sędzia WSA Andrzej Nikiforów po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 28 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. R. (dalej: strona skarżąca, skarżący), na podstawie art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) — dalej: p.p.s.a., w dniu 6 grudnia 2022 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę złożonego w dniu 13 czerwca 2022 r. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że Wojewoda był bezczynny w sprawie z jego wniosku, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego orzeczenia sądu wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł, 5. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 p.p.s.a, 6. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że 15 kwietnia 2022 r. do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. 2022 r., poz. 583 ze zm.) — dalej: p.o.u. dodano art. 100c, który określa, że do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oraz innych spraw, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Dalej organ podnosi, że zgodnie z § 4 tego artykułu, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wskazać należy, że kontrola sądowa dokonywana jest według stanu prawnego na dzień wniesienia skargi, wobec czego sąd bada działalność organu (bezczynność, przewlekłość) uwzględniając stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi. W odniesieniu do niniejszej sprawy należało zatem uwzględnić aktualne na czas wniesienia skargi brzmienie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) — dalej: u.c. oraz ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Według art. 100c p.o.u., w okresie od 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących pobytu cudzoziemców lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zdaniem Sądu opisane wyżej regulacje ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie znajdują zastosowania przy kontroli legalności postępowania Wojewody w niniejszej sprawie. Wynika to ze ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 p.o.u. zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, ale również z braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a. Zatem według art. 1 ust. 1 i 2 p.o.u., ustawa dotyczy każdego, kto jest obywatelem Ukrainy który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywatelem Ukrainy posiadającym Kartę Polaka, który wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), bądź też nieposiadającym obywatelstwa ukraińskiego małżonkiem obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego, niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej (ust. 2). Ustawa o pomocy została uchwalona w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeniu do opuszczenia kraju swojego pochodzenia. Z przekazanych Sądowi wraz ze skargą akt administracyjnych wynika natomiast, że skarżący jest obywatelem T. Ponadto ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy jest regulacją szczególną i z tego względu jej zapisy nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Z przedstawionych wyżej względów Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że w niniejszej sprawie zastosowanie miały regulacje z art. 100c p.o.u. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że kontrola działania organu w kontekście zarzucanej mu w niniejszej sprawie bezczynności powinna być dokonana na podstawie przepisów u.c. w brzmieniu obowiązującym od dnia 29 stycznia 2022 r. oraz przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 112a u.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 u.c. termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Przy czym z art. 112a ust. 2 u.c. wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 2 tej ustawy. Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy jest regulacją szczególną i z tego względu jej zapisy nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że — zgodnie z powołanym przepisem —niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą bezczynnością organu w sprawie. Przesądza o tym zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że strona skarżąca w dniu 13 czerwca 2022 r. wniosła o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę. Pismem z tego samego dnia organ poinformował stronę o wszczęciu postępowania, o treści art. 112a u.c. oraz o zawieszeniu biegu terminu do zakończenia postępowania do 31 grudnia 2022 r. na podstawie art. 100c p.o.u. Pismem z 1 września 2022 r. Wojewoda wystąpił do Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatury we Wrocławiu oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla porządku publicznego. W związku z brakiem reakcji organu, skarżący pismem z 1 października 2022 r. wniósł ponaglenie. W dniu 6 grudnia 2022 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku strony skarżącej. Pismem z 7 grudnia 2022 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia dokumentów w sprawie ponownie poinformował go o treści art. 112a u.c. oraz o zawieszeniu biegu terminu do zakończenia postępowania do 31 grudnia 2022 r. na podstawie art. 100c p.o.u. Z tak przedstawiającego się stanu faktycznego wynika, że od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia przekazania skargi do Sądu upłynęło pięć miesięcy. Należy mieć na uwadze, że według art. 112a u.c., sześćdziesięciodniowy termin dla organu do zakończenia postępowania w sprawie rozpoczyna swój bieg w dniu, w którym cudzoziemiec złożył kompletny wniosek albo w dniu, w którym uzupełnił braki na wezwanie organu. W sytuacji, kiedy organ podejmuje podstawowe czynności w sprawie (wezwanie do uzupełnienia brakujących dokumentów — po ponad pięciu miesiącach od złożenia wniosku przez stronę i to dopiero po wniesieniu skargi, z pewnością mamy do czynienia z bezczynnością. Zatem w ocenianym przez Sąd okresie organ pozostawał bezczynny. Zdaniem Sądu niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ bada kompletność złożonych przez stronę dokumentów po pięciu miesiącach od wniesienia wniosku. Jest to jedna z podstawowych czynności, które organ winien wykonać po otrzymaniu wniosku. W takiej sytuacji strona skarżąca pozostaje bez perspektywy załatwienia jej wniosku, bowiem zgodnie ze wspomnianym wyżej art. 112c u.c., dopiero kompletny wniosek złożony w organie wywołuje skutek rozpoczęcia biegu terminu do zakończenia postępowania. Powyższe stanowi, że postępowanie prowadzone było przez Wojewodę w sposób nieskuteczny, nie prowadzący do jakiegokolwiek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, chociaż sprawa nie ma charakteru szczególnie skomplikowanej. Biorąc pod uwagę czas, jaki upłynął od złożenia wniosku do wniesienia skargi Sąd uznał, że organ pozostawał bezczynny, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. W ocenie Sądu bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć bowiem takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy. Jako bezczynność w sposób rażący naruszającą prawo należy kwalifikować stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków. W tym względzie zdaniem Sądu, na bezczynność w załatwianiu sprawy w dużej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu, chociaż nie zawsze stanowi to okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ. Bowiem jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Jednak nie można nie zauważyć, że termin załatwienia rozpoznawanej sprawy zbiegł się z napływem migrantów w szczególności w związku z wojną w Ukrainie i wpływem do organu jeszcze większej (niż zwykle) liczby wniosków o legalizację pobytu. Uwzględniając, że są to zdarzenia niezależne od organu Sąd uznał, że bezczynność organu nie wynika z jego złej woli, czy arogancji wobec skarżącego. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 60 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i art. 286 § 1 p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związanym wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że opisana wyżej postawa organu wobec strony postępowania administracyjnego nie uzasadnia przyznania w sprawie sumy pieniężnej. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być uwarunkowana celem skargi na bezczynność organu, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Jeśli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, może zastosować grzywnę. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że jeżeli działaniu organu nie można przypisać rażącego naruszenia prawa (o czym Sąd postanowił w pkt II sentencji wyroku), nie zachodzi potrzeba dyscyplinowania organu do zakończenia sprawy (pkt III sentencji wyroku), to również nie zachodzi potrzeba karania organu grzywną (por.: wyrok NSA z dnia 16.02.2018 r. sygn. akt I OSK 1163/16 - Wyrok NSA). Wobec powyższego, skargę w zakresie wymierzenia grzywny organowi, Sąd oddalił. O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.